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推进政府投资审计转型的几点思考

发布日期:2015-07-28访问次数: 信息来源:办公室字号:[ ]


随着经济社会的发展,各地政府投资规模日益加大,如何优化投资结构、加强投资管理、提高投资效益成为各级政府和社会各界关注的热点焦点。这要求各级审计部门要主动融入工作大局,实现从微观管理向宏观监督转型,推动投资审计转型升级,更好发挥审计服务改革,保障发展的功能作用。

一、政府投资审计工作取得的成效

新昌县积极探索政府投资项目审计方式和途径,针对政府投资规模逐年增加,项目安排涵盖领域越来越广的现状,实行分类监督的办法,对投资额在100万元以上的项目实行“必审制”,以直接审计和组织审计方式进行审计;对投资额在100万元以下的实行“备案制”,由建设单位自行委托中介机构审计,结果报县审计局备案,审计局按一定比例进行严格核查。2011年到2013年全县共完成政府投资审计项目89个,送审造价74794万元,核减9605万元;提出相关审计建议132条;有40篇投资审计报告得到县领导批示,推进审计整改和完善制度,催生出台了《新昌县政府投资项目管理办法》等政策制度,节约了大量的财政资金,促进了政府投资项目建设管理的规范。

二、当前政府投资项目审计面临的难题

(一)现有投资审计组织方式已难以满足审计监督的需要。随着政府投资项目越来越多,投资规模越来越大,审计压力逐年增加,人少事多的矛盾日益凸显。虽然部分基层审计机关成立了政府投资审计中心,但在实际运作中仍然存在编制紧张,缺乏专业人才,社会中介机构、内部审计力量等审计资源未能充分整合等问题,审计力量与审计需求矛盾日益突出。

(二)审计过程未能贯彻到建设项目的每个环节。目前,大多数投资项目审计仍然以事后监督为主,对建设项目前期、建设过程未能事前事中全程监督。尤其对建设项目立项、可行性研究、环境评价、招投标等环节审计监督还较为薄弱。如新昌县审计局2013年审结的34个项目中,未办理或补办项目前期建设手续的有6个;有16个项目不同程度存在招投标不规范问题;其中12个竣工决算项目中有2个项目存在严重超投资或超规模建设等问题,工程前期不充分,设计变更频繁,导致项目进度迟缓,建设费用增加。

(三)现有投资审计主要内容已不能满足发展需要。投资领域审计逐渐由发现和揭露建设过程中的违纪违规问题等方面由更高层次发展。决策是否合理、投资绩效如何,逐渐成为各级政府和社会各界关注的焦点。审计人员需要跳出审计谈经济、围绕经济搞审计,为政府投资决策和投资管理体制的健全和完善提供审计支持,提出合理化意见和建议。

(四)投资审计人员素质能力不能满足现实需要。投资项目审计涉及项目建设各个环节、各个专业,尤其是新形势下探索的投资绩效审计包括经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计等,要求审计人员不但要具备娴熟的财务、工程方面的知识,还需具备社会学、管理学、经济学、环境学等学科知识,并且能够综合运用。但是根据目前情况来看,基层审计机关的投资审计人员知识结构单一,大多是工程建设和财务专业人员,整体素质偏低,对于绩效审计的要求来说,还远远不够。怎样合理配置专业审计人员或培养一专多能的复合型人才,是我们面临的重要课题。

三、加强政府投资建设项目审计的几点建议

要解决上述现实问题,需要不断转变审计理念,主动适应形势发展,立足监督和服务,不仅揭示政府投资项目建设微观问题,更应从宏观上考量体制、机制、制度的问题;不仅监督投资领域的规范运行,更应服务宏观改革、服务国家治理,从宏观层面发挥审计建设性作用,把握政府投资导向、优化投资结构、提高投资绩效。

(一)优化审计组织方式,在整合审计资源上转型升级

充分利用社会审计、内部审计的力量,整合审计资源、实行优势互补、构建审计监督大格局。

一是借助社会审计的人员和技术力量作为国家审计的有益补充。社会审计组织用人机制灵活,技术优势明显,要积极探索和研究新的审计组织方式,面向社会审计“借力”、“借智”、“借技”,公开择优选择协审单位参与政府投资审计。通过几年探索,新昌县审计局在政府购买社会审计服务方面已取得一定成效和经验,与一些高资质的社会审计机构建立了长期合作机制,同时,积极规范中介机构协审行为,完善《新昌县审计局协审工作考核办法》,加强了对中介机构参与政府投资项目协审的业务指导和管理监督。

二是发挥内部审计基础性作用。内部审计人员对本单位、本部门情况熟悉,审计的方法也因地制宜、灵活多样,能够弥补外部审计情况不熟的缺陷。同时内部审计借助国家审计,可以通过揭露问题、分析原因、提出建议,更好服务于本部门领导决策和宏观管理。2013年,新昌县审计局探索组织乡镇(部门)内审机构联动实施项目审计,实现审计资源力量联动、审计方案技术联动、审计成果运用联动,既使内审人员在联动审计中提升履职能力,又整合了内部审计资源,创新组织方式,收到了良好效果。

(二)提高审计目标,从单一的真实性、合法性审计向立体式的绩效审计转型升级

以真实性、合法性为主要内容的传统审计逐步转向投资绩效审计将是必然的趋势。审计部门要探索建立科学的绩效评价体系,关注项目的经济、效率、效果、公平,提高政府投资绩效。

一是完善政府投资项目审计办法。坚持以绩效审计为发展方向,真实性、合法性、效益性相统一,从以工程造价审计等微观管理转向宏观审计监督,着重开展项目预算、竣工决算、专项审计调查、绩效评价、跟踪审计等审计,从机制、体制层面进一步规范政府投资行为,提高投资绩效。

二是探索政府投资绩效评价体系。新昌县审计局制定出台了《政府投资绩效评价办法》,对政府投资项目实施绩效审计评价进行了有益探索。在项目建设前期,从项目的公共性、决策程序的合规性和项目的经济可行性等方面开展立项决策、可行性研究、设计概算、环境评价等方面评价;项目建设期间,从项目实施规范和项目执行方面,对项目法人负责制情况、征地拆迁政策执行情况、项目资金拨付使用和管理情况、项目招投标和合同履行情况、项目材料设备采购情况、项目设计变更等情况进行审计评价;在项目竣工运营期间,从经济社会效益及环境影响方面进行综合评价,科学设置执行建设程序、执行制度、项目管理、资金管理、投资效益、重大事项等六方面评价指标,开展量化评分、等级分类、区别处置。

(三)改进实施方式,从事后审计向全过程跟踪审计转型升级

建设项目周期长、投资额大、控制环节多,任何一个环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,因此必须把投资审计贯穿于项目建设全过程,做到关口前移,主动跟进,全程监控,动态监督,及时发现和解决问题,提高审计质量和投资绩效。对投资规模大、建设周期长的项目,可由审计机关根据项目特点和自身力量,安排全程跟踪审计;对投资规模较小、建设单位管理经验较成熟、市场竞争较为充分的项目,可选择项目招投标、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等重点控制环节,进行定期跟踪审计;对要求高、时间紧、投资额较大的项目,可派出审计组进驻项目现场,与项目建设同步进行驻场跟踪审计。新昌县审计局在审计实践中积极探索跟踪审计,专门制定了《政府投资项目跟踪审计办法》,先后对澄潭江堤防工程、“三馆”建设项目、青山大桥建设工程、非特路二期建设工程等多个重大项目实施跟踪审计,发现了项目管理不规范、相关手续不完善、工程进度严重滞后等问题,发出了相应《跟踪审计意见单》,出具了多份跟踪审计报告和专报,提出审计建议,得到了县领导的高度重视,督促建设单位及时落实问题整改,促进项目规范管理和投资绩效提高。

(四)加快人才培养,实现投资审计的专业人才的转型升级

配备专业匹配、业务精良的审计人员,是有效开展政府投资项目审计的基本条件。为了缓解目前政府投资审计人才短缺的不利局面,审计机关可以采取如下途径来加强人才队伍建设:一是加强引进人才,适当增加编制,用于引进审计机关所亟须的投资项目审计人才,尤其是工程管理、财务审计、经济管理等专业人才,形成一支高素质的复合型审计队伍。二是重视培养人才,提高现有审计人员的素质和能力。建立切实可行的培训制度,有计划、有重点地采取多种途径,抓好在职审计人员的专业培训,通过多样化、创新化的训练,着力培养复合型人才,优化审计队伍的知识结构,使之适应绩效审计发展的需要。三是建立外部人才网络,与社会审计组织及技术专家建立稳定的合作关系,必要时聘请他们参与重点建设项目的审计工作。同时,要切实改进审计方法,普及先进审计技术,推广工程造价软件,尤其是要充分利用计算机技术、网络技术开展投资审计,全面提高审计效率和工作质量。

 





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