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部门预算编制与执行中存在的问题和对策

发布日期:2013-05-31访问次数: 信息来源:绍兴市审计局计算机中心字号:[ ]


                                         嵊州市审计局课题组

    【摘要】推行部门预算对完善财政支出管理体制,避免财政资金铺张浪费,提高财政资金使用效率等具有十分重要的意义。近年来,部门预算改革全面深化,部门预算编制逐步走向规范,预算管理制度日趋透明,预算编审质量逐年提高。但审计中也发现,部门预算编制与执行中还存在一些问题,通过近几年来财政预算执行审计和部门预算执行审计的实践与思考,对如何加强部门预算编制,加强预算执行力等提出建议。
    【关键词】部门预算  编制  执行  监督

    近年来,部门预算改革全面深化,部门预算编制逐步走向规范,预算管理制度日趋透明,预算编审质量逐年提高,初步形成了以部门预算为龙头的预算监督体系,以国库集中支付为龙头的预算执行体系,以绩效评价为龙头的预算监督体系三位一体、相互分享、相互监督的“三分离”公共财政业务体系,技术体系。但审计中也发现,部门预算编制与执行中还存在一些问题,如部门预算编制不够完整、预算的执行约束力不够等问题。如何进一步规范部门预算编制,提高编制水平,强化部门预算的刚性和约束力,是我们必须面对和思考的问题。
    一、部门预算编制与执行存在的问题
    (一)收入预算编制不实,部分收入脱离财政监管。近几年来,经过审计的多次建议,财政大力加强了对所有政府性收入的管理力度,将政府非税收入、行政事业单位经营性收入及国资收入全部缴入国库或财政专户。为保证收入顺利进入财政的一个“笼子”,进一步清理银行账户,统一财政专户管理,建立了以票证合一的“政府非税收入一般缴款”为主体,专用票据为辅助的新型政府非税收入票据体系,实现“收缴分离、罚缴分离、收支分离”。但仍有部分预算单位的非税收入未纳入财政管理,部分执收执罚单位向执收对象收取非税收入时,常因个人利益或部门利益擅自减、免、缓,致使非税收入未能应收尽收。该部分收入脱离了财政监管视线,很可能成为单位的“小金库”,也使得部门之间预算编制缺乏公平性。
    (二)预算编制不完整,预算管理体系不健全。根据“三个子”的工作要求,财政着力构建预算编制、执行、监督“三分离”的预算管理体系,探索建立涵盖所有财政性资金的预算指标管理系统,在“零基预算、综合预算”的基础上,做到三个结合:结合上年度预算安排情况,结合上年度项目实际支出执行情况,结合单位资金结余情况。但从审计情况看,预算编制还不完整,如基金补助收入未按预计数或上年实绩数编入年度基金预算。预算管理体系尚不健全,部分财政资金尚未纳入预算编制范围,如政府性债务计划单独编制,社保资金预算尚未纳入,国有资本经营预算尚未建立。
    (三)年度预算调整较大,支出预算编制不够细化。部门预算编制从粗放型向精细型转化,预算逐年细化,经济科目按新的政府收支分类,基本支出、项目支出的功能科目从“款”级细化到“项”级。但由于受经济发展形势、国家重大政策调整、上级资金投向和补助等因素共同影响,年初对财政经济形势判断难度较大,收入和财力预测不准,支出预算难以锁定。如土地出让金收入占财政性可用资金的比重已高达30%左右,但受房地产宏观调控政策和国际金融经济影响,增减变动幅度较大,极大地影响了当年财政收入和支出预算。在预算编制过程中还存在着年初预留费数额较大、细化不够,以政府抄告单形式安排支出较多;部门基本支出预算安排不足;切块资金预算编制较粗等问题。支出预算编制不够细化,造成部门二次分配资金风险点,使得财政部门的监督难以到位,也可能造成部分项目资金分配过小过散、重点不突出、资金效益不明显。
    (四)预算编制不透明,有待进一步公开。公共财政应该是公民广泛参与的财政,是公开、民主、透明的财政,部门预算编制基本上是财政和预算部门之间决定来年的预算策略和政府开支的优先顺序。虽然财政部门在网上公开2011年度总预算,接受公众监督,但政府基本上没有提供公众参与预算编制讨论以及咨询民众意见的制度通道,民众对预算编制过程的参与空间极其有限,无法就预算编制提出意见或施加影响,致使社会监督缺失。
    (五)预算编制缺乏合理的标准,预算的执行力约束力不够。现行人员经费、正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理仍然不够科学合理,部门预算编制未能充分考虑部门的需求,人员经费、公用经费标准太低,难以满足正常工作需要,为挪用专项资金留下看似合理的藉口,造成预算支出执行不到位。零基预算原则与单项经费政策之间也存在冲突,教育、科技、环保等项目支出每年要有一定幅度或比例的增长,这正好与零基预算的原则相悖。年中政府出台政策需资金支持、上级政府下达的相关政策及项目资金需地方配套、专项资金追加预算较多、领导批条子形成的支出项目时有发生。同时在预算执行过程中,相关政策并不能完全得到执行,专项资金被挤占有、挪用,审计提出的意见,往往前脚纠正后脚再犯,得不到切实整改,极大地弱化了预算的约束力。
    二、部门预算编制与执行存在问题的原因分析
    (一)部分单位大局意识和财经法纪意识淡薄。一些单位主观意识上将单位资金视为单位私有,采取账外账等手段隐瞒收入,脱离财政预算监督,不受资金即定用途约束,想怎么用就怎么用。既影响了预算收入的真实性,也容易造成部门之间资金分配使用不均,诱发违纪违规行为的发生。
    (二)有限财力与刚性支出日益增长的矛盾冲突。受财力影响,财政预算支出的重点在于保运转,保民生,保重点,预算编制时压缩部门基本支出经费既是受财力的约束,也是减少行政经费的要求,很多时候只给政策不给钱,比如市政府考核奖按基本数纳入预算,但考核先进单位系数、领导考核系数等多出的资金,都要由部门自行筹措,一个20人左右的单位,职工工资福利性支出缺口就高达20多万。在部门基本支出预算不充足的情况下,往往将目光投入专项资金,造成专项资金被挪用。
    (三)内部控制制度执行不力,监督处理机制不健全。编制部门预算,就是要使各预算部门的工作根据预算走,认真落实政策的政策和方针,统一规划,合理配置资源。但一些部门花钱大手大脚,支出随意性较大,对三公管理、项目资金管理等制度执行不到位,造成预算支出超支,影响了部门预算编制工作的严肃性,也弱化了预算约束的刚性。对预算执行检查或审计时发现的问题,处理时往往是“对事不对人”,对相关资金的再申拨也无影响,违纪违规行为未得到应有的追究,从而导致问题“屡查屡犯”。
    (四)编制部门预算未充分考虑实际需要。部门预算是部门和单位为完成全年工作目标任务的全部财力保障,部门在部门预算下达的资金额度内控制使用资金。部门为保障资金用度,未制定项目先谋求资金,往往多报项目资金,财政预算审核时也往往对项目资金进行削减,形成恶性循环,最终造成项目支出预算背离了部门法定职责和重点工作计划,部门事业发展缺少资金支持。行政事业单位会计调动频繁,新到岗的对业务不熟悉,预算编制仅仅是按照上任依样画葫芦,没有科学合理的编制预算。
    (五)部门预算法律化程度低。预算法是我国规范预算编制、审查批准和执行的基本法律,《预算法》已颁布18年,随着我国公共财政模式和财政管理制度改革的推进,预算法的内容滞后性和与其他相关政策要求的冲突性已经越来越显化,部门预算的编制、审查和监督都缺乏具体的法律规范,法律滞后造成现在部门预算编制不统一、管理不规范、执行不严肃、监督不到位的局面。中国人大网显示,预算法修正案草案征集意见数一个月内就高达31万多条,对预算法进行修订是当前一项紧迫任务。
    三、加强部门预算编制与执行的几点建议
    (一)严格实行收支两条线,提高预算编制的完整性。强化预算管理,提高全部政府性资金的归集力度,首先按照财政管理体制的规定及时将预算收入缴入国库,提高预算收入的完整性;其次对一般预算收入、政府性基金及年初能预测的省财政补助财力等,按照规定列入年初预算分配,逐步实现国有资本经营预算,提高预算编制的完整性,增强预算的刚性约束,维护预算的权威性和严肃性。将游离财政的各项收入纳入财政核算和管理,强化支出一个口子管理,提高政府和财政的财力调控能力,尽可能缓解财政收支矛盾。
    (二)强化绩效预算,建立部门预算绩效考核机制。绩效预算是以结果为导向,项目成本为衡量,业绩评估为核心的一种预算体制。在绩效预算模式下,政府部门可按当年度总预算根据各项目的轻重缓急,统筹安排各项支出,削减可办可不办或者效率不高的预算,以使预算拨款和绩效相配比,提高财政资金使用效率。建立部门预算绩效考核机制,把预算资金和部门工作绩效直接挂钩,将部门预算细化与部门服务指标量化结合起来,以提高政府管理效能和财政资金使用效益,建立科学规范的预算绩效考核机制。
    (三)加强部门预算监督,提高预算编制的透明度。建立部门预算监督体系,将财政内部监督和来自人大机关、审计机关以及社会媒体公众等的外部监督纳入监督体系。人大的预算审查要在做深做细上下工夫,努力做到由程序性审查逐步变为实质性审查。财政、审计、主管部门内审机构等,应加强对预算执行部门及其所属单位的监督检查,形成监督网络,对预算编制不完整、不真实、不合法的行为,该调整的应及时进行调整,该处理的应依法进行处理。审计机关要加大事中审计力度,将监督前移。加快预算管理公开化的进程,国家从“三公”经费着手,已经开始了预算信息公开的步伐。政府不仅要公开政府财政预、决算草案,同时要定期公布预算执行情况,让公众及时了解政府的预算政策和资金去向,增强公共财政资金使用的透明度、公允度。
     (四)完善相关法律法规,增强法制观念。进一步提升部门预算的法律地位,强化预算法律责任,修订预算法,对部门预算编制原则、编制方法、执行管理、审计监督、责任追究等作出具体的规定。进一步完善财政国库管理制度和政府采购制度等,全面实行国库集中支付,加快实施公务卡改革,把预算执行的事后监督变为事前和事中监督,把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制,减少预算执行的随意性,强化预算的严肃性。开展部门预算的培训宣传,强化政府部门领导在预算执行中法制观念,提升预算执行人员的业务水平,从而提升部门预算的约束力、执行力。
 
课题组组长:马自华
课题组成员:蒋卓霞(执笔)
参考文献:
[1] 中国发展研究基金会.公共预算读本[M].中国发展出版社,2008
[2] 李季泽,《深化部门预算执行审计的探索》,中国审计杂志
[3] 王永礼.预算法律制度论[M].中国民主法制出版社,2005
[4] 刘有宝《政府部门预算管理》中国财政经济(2006-07出版)





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