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建设工程招投标市场管理存在的问题与对策

发布日期:2013-05-31访问次数: 信息来源:绍兴市审计局计算机中心字号:[ ]


                                    嵊州市审计局课题组

    【内容摘要】近些年来,我市建设工程招投标管理逐渐完善,但也暴露出了一些问题。本文结合实践,通过深入研究建设工程招投标管理存在的问题,分析得出问题产生的原因,并提出一些切实可行的对策和措施。针对建设工程招投标管理的逐步完善给出了自己的建议,以求为优化建设工程招投标管理献计献策,使我市的建设工程招投标管理工作更加法制化、规范化,使我市的建筑市场秩序更加有秩序。
    【关键词】建设工程   投标管理  问题    对策

    招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实施,它是一种富有竞争性的采购方式,是市场经济的重要调节手段,他不但为业主选择好的供货商和承包人,而且能够优化资源配置,形成优胜劣汰的市场机制,其本质特征是“公开、公平、公正”和“充分竞争”。实践证明,招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式,也是保证工程质量、加快工程进度的最佳办法。
    一、建设工程招投标市场管理存在的问题
我市建设工程招投标市场在市委市政府的正确领导下,各职能部门通力协作,强化督促检查,以推动和落实《招投标法》为契机,加强对招标投标活动的监管,不断完善和规范招标方式、方法和行为,各建设单位执行招投标意识不断增强,确保招标投标活动公开、公平、公正。市公共资源交易管理委员会办公室以公开、公平、公正和诚实信用为原则,不断提高服务水平,2011年 1-12月份共完成工程建设项目129项,预算金额19.64亿元,实际中标金额18.12亿元,节约国家建设资金1.52亿元,节约率7.76%,为推动全市建筑市场的进一步规范和发展,有效节约国家建设资金起到了积极促进作用。但由于管理机制和监督机制不够完善等原因,在招投标制度、操作办法、招标控制价编制及审核、招投标相关费用收取及管理情况等方面仍存在不少的问题。主要表现在:
    (一)有关制度执行方面的问题
    1、有关项目审批部门在工程施工招标审批、核准环节履行职责不够清晰。目前,我市建设工程施工招标的审批、核准工作主要涉及发改、财政、公管办、建设单位上级主管部门、建管及其他专业建设行政主管部门,其履行职责主要通过在“嵊州市工程施工招标审批表”上集中签署意见的形式完成。该审批表没有完整反映出工程施工招标审批的内容、有关标准、施工招标前应当具备的条件,也没有反映出审批主体与其监管职责的对应关系。
    2、工程投标交易员证制度有待完善。我市于2010年1月1日起,对投标人实行建设工程交易员持证交易制度。补办交易员证限定在2012年4月2日至4月4日和10月8日至4月10日两个时间段内。在限定的时间内补办交易员证的规定,有可能使潜在投标人错过办理时间,因此限制了潜在投标人的投标;实行交易员证制度无相应的法律依据,在客观上使得是否办理交易员证成为投标人的准入条件,有违招投标活动应当遵循的公开、公平原则。
    (二)工程招投标操作办法方面存在的问题
主要表现为部分工程未严格遵守招投标有关时限规定、部分工程未按规定采用工程量清单形式招标、部分工程违规采用下浮率摸球方式确定中标候选人、未按规定设置投标最高限价,未公开最高投标限价的全部内容等。审计调查了2011年市公共资源交易中心登记的29只政府投资建设项目工程,发现26只工程均只公开投标最高限价的金额,没有公开全部内容,各工程量清单价格由哪些分项组成、是否与项目特征相一致,组价是否合理等情况都不得而知,无法检验招标控制价的合理性,使得工程量清单的完整性、准确性无法在投标阶段通过“招标文件补遗书”的形式得以改正和完善,投标单位只能被迫围绕招标控制价的金额进行盲目报价,无法保证自身投标报价的合理性,既不利于评标,也影响了投标的公平与效率。
    (三)部分招标代理机构备案不合规,对招标代理机构监管不到位。
根据《浙江省工程建设项目招标代理管理办法》(浙建法〔2006〕83号)第十条规定“招标代理机构设立的分支机构应当有固定的办公场所和3名以上具有工程建设类执业注册资格或中级以上专业技术职称的专职人员(其中至少包括1名在本单位注册的造价工程师)”,但在审计调查中发现有4家通过备案的招标代理机构从事招标代理业务的专职人员中没有造价工程师,也没有中级以上专业技术职称人员。市公共资源交易管理委员会办公室也未按规定对招标代理机构进行过年度考核。
    (四)招标控制价编制及审核存在的问题
    1、工程施工前期论证阶段存在的问题。工程施工未能严格按照招标工程量清单实施,中标价已失去控制作用,导致工程实际施工造价与招标工程量清单造价差距较大;同时施工单位未严格按照工程变更程序,造价控制意识不强。如某桥梁工程的技术措施费一项,标底编制设二座钢便桥计工程造价372万元,标底审定时设一座钢便桥,核减一座钢便桥工程造价186万元,而施工中标投标报价仅为130万元。但在工程实际施工时,施工单位以工期要求和桩基施工机械特性改变为理由,向建设单位提出重大变更申请,桥墩桩基施工方法由原来的钻孔桩变为旋挖桩,由此引起一系列的造价增加,如施工放水费支出增加到120万元,施工便桥变更为施工便道,增加工程造价148.18万元,筑岛及钻孔灌注桩围堰增加造价468万元,工程变更增加造价,使得技术措施费达到940.78万元,超出中标价810.78万元。工程监理已签名同意,施工单位已向建设单位上报工程变更单,建设单位尚未认可和同意。该工程变更设计单位并未出具设计变更通知单,但施工单位已擅自按其提出的方案进行施工,施工单位不顾工程价款结算风险,工程变更未批先实施,已严重违背了政府工程变更审查程序。
    2、标底编制环节存在的问题。(1)标底项目组价不完整,漏项多。如某园林工程结算总价超出中标价338.75万元,超中标价的151%。该工程以224.27万元中标,中介审定结算价达563.02万元,超出中标价338.75元,其中标底项目组价不完整,标底漏项工程额198.83万元占比35.31%。(2)招标文件对无价材料价格认定原则不明确。如某园林工程的粘土施工结算和中介审定结算价格都为40元/平方米,明显高于同期同类工程中粘土材料投标报价25元/平方米,结算价超出市场价达15元。主要原因是招标文件工程量清单未明确作出材料价格的确定原则,导致个别无价材料结算价格严重背离市场价格。(3)工程量清单编制未按规定表式编制。如某镇污水接入工程综合单价组价未将人工费列入其中,与编制规范明显不符,综合单价组价不完整,工程结算中也容易引起不必要的争议。(4)编标未考虑工程实际情况,采用定额不准确。如某桥梁工程中桥梁主跨为110米,招标文件工程量清单中箱梁材料含量采用市政定额,而市政定额只适用于单跨100米内的城镇工程,对该桥梁单跨为110米的材料含量定额未作及时调整,对招标文件工程量清组价也未提出修正意见。
    3、标底审定环节存在的问题。(1)个别分项目的标底计价不规范。如某土方工程量的计量中,中介机构审定标底工程量清单的计算采用了定额计价,未按照招标文件工程量清单计价“按国家标准、行业标准的工程量计算规则编制”的规则计量,施工单位按照标底的计量方式报价,导致决算审核时只能根据错误的标底计量方式计价。中介机构审定标底土方工程量的计算,背离了招标文件工程量清单报价计算规则。(2)标底审核随意性大,工程投标控制价虚高。如某农村公路安保工程预算,由财政委托中介机构审核,审核人员随意性较大,审核单价多处与信息价不一致,分项目综合单价未根据不同型号标准段分别计价,全部按其中的一个型号标准段计算,导致工程量增加1倍,使得该分项目综合单价虚增,标底价虚增达295.88万元占财政批复预算招投标控制价的12.55%。财政部门也未能严格履行复核程序,完全依据中介机构的预算造价审核结果。
    4、评标环节存在的问题。材料报价偏离市场实际价格较大,评标时未进行考核扣分。如某市政工程的一个道路标段,招标时以低价中标评标法中标,其中某项材料投标报价只有该项材料信息价的34.14%,评标时只对工程投标总价是否符合招标要求进行了考评,对其中子项投标报价未设置考评要求,也未对子项报价背离实际情况,进行扣分。出现工程实施中,该工程还未开工,建设单位通过会议纪要的形式,将该项材料改用比招标时投标报价高的其他材料代替,增加工程结算造价14.76万元。
    (五)招投标相关费用收取及管理情况方面存在的问题。一是各类保证金银行账户过多,账户之间资金频繁调度,增加了财会人员的工作量,也增加了的管理和监督的难度,如两家招投标监督管理单位分别在四家银行开设保证金专户,用于各类保证金的核算。二是部分收费超出文件标准收费,部分保证金收取标准不一,存在较大的随意性。审计调查发现,到2012年8月底止,某单位保证金余额为1958万元,共有57家外地进嵊企业缴纳,其中缴纳 80万元的3家,缴纳50万元的25家,缴纳10万元的17家,其他12家缴纳大于10万元,小于50万元不等,但根据文件标准外地进嵊企业每家应交纳保证金50万元。又如某单位对建设工程设计和监理服务项目收取交易服务费,参照了建设工程施工项目的收费标准,导致多收交易服务费16798元。
    (六)投标人围标串标。审计调查发现, 2011年某政府投资项目分三个标段在交易中心公开招标,其中一标段标的为1257万元,二标段标的为1181万元。上述二标段各有20家企业报名参加投标,各有15家企业按时领取了招标文件,但开标时有效单位各为5家、6家,有多家企业自动放弃投标。经审计调查发现,该工程至少有5家企业是个人借用资质投标,但在开标时自动放弃投标,存在围标串标重大嫌疑,目前此案司法机关正在全力侦破阶段。
    二、分析上述建设工程招投标市场管理存在普遍性、倾向性问题,究其原因,主要有以下几个方面:
    (一)行政主管部门多元化与市场主体多头监管,弱化了监督,阻碍了工程建设招投标市场的健康有序发展。按照现行法律规定,建设、水利、交通、财政、建管等部门,都有自己的行业管理职能,由于行政主管部门多头管理,都从自身利益出发,制定适宜于本部门、本行业的监管规定,自成体系,市场主体无所适从,而且还容易引发“依法打架”。究其原因,还是观念滞后,这就从根本上偏离了建立“统一规范、公平开放、监管有力、竞争有序”招标投标市场的工作目标。
    (二)建设项目招投标的市场条件尚未完全建立。我国目前正处于社会主义初级阶段,市场经济秩序比较混乱。就招投标市场而言,由于建筑市场的极不规范,形形色色的施工企业怀着明确的功利目的,在本来就不平等的竞争条件下,不择手段地以求达到“中标”的情况举不胜举。
    (三)工程招投标和中标后监管力度不到位。市公管办监管机构不健全,人员配备不齐,使招投标监管难以到位。当前,挂靠投标,串通围标的现象较为严重,但真正受到查处的确不多,主要是监督部门人员较少,且又身兼数职,没有较多的时间和人员参加监督。有些主管部门既当裁判员,又当运动员,使监督流于形式。另一方面,串标行为隐蔽性大,取证困难,加之,串标成为一些人的潜规则,相互陪标,相互得利,不愿举报和投诉。
    三、解决上述问题的几点的对策与建议
    (一)完善审批核准环节的运行机制,制定工程施工招标审批管理规定。对照有关法规要求,明确有关监管部门在工程施工招标环节的审批权责,建立分工明确,责任落实,执行有力,运转协调的招标投标行政监督管理制度。在具体操作上建议根据审批权责分别制定审批表,列明审批内容:发改部门对招标范围、招标方式、招标组织形式和对应施工招标范围的概算等内容进行审批;财政部门对相应资金或资金来源已经落实情况、招标控制价等内容进行审批,严格概算控制预算;建管及其他专业行政主管部门对施工图纸进行审查和审批,根据工程性质、投资规模、复杂程度设置投标人资格审查标准,包括对施工资质、国家强制性技术标准等内容进行设定;建设单位上级主管部门对征地拆迁、三通一平等施工场地的准备情况进行核准;公管办对招标人是否完全履行上述审批手续进行审查,审查通过后再予以批准进入招标流程,并对招标事项审批、核准情况及时进行网上公示。
    (二)规范招标投标操作办法。严格遵守招投标有关时限的规定,杜绝操作空间;严格执行政府投资工程必须采用工程量清单计价的规定,根据《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2008 3.1.2条规定工程量清单必须作为招标文件的组成部分,提供的工程量清单应按《浙江省建设工程计价规则(2010版)》规定的表式进行签字盖章,落实责任到人;严格按照《浙江省人民政府关于严格规范国有投资工程建设项目招标投标活动的意见》(浙政发[2009]22号)文件要求设置最高投标限价,并公开其全部内容;严格按照《标准文件》编制招标文件、确定评标办法,杜绝以费率下浮摸球方式确定中标人的做法。
    (三)完善招标代理备案管理办法,加强招标代理监管。为保证招标代理机构都有公平参与招标代理业务的机会,建议修改限定时间进行备案的办法;为加强在嵊设立分支机构的监管,建议须以分公司的形式进行备案;同时,在备案及从事招标代理业务时,严格按照《浙江省工程建设项目招标代理管理办法》(浙建法〔2006〕83号)的规定进行备案审查、组建项目组,切实履行对招标代理机构进行年度考核的规定,根据考核结果进行排名,实行末位淘汰制,并在网上及时公布考核结果。
    (四)重视工程前期方案的论证,从源头上控制工程造价,确保编制的工程标底对造价的控制作用。建设单位应要求设计单位将施工措施费纳入设计范围,完整编制施工图预算。对重大施工技术措施费,建设单位在标底编制前,应召集设计、监理、相关专业部门,进行多方论证,提出一个比较完善和成熟的施工措施方案,方案一经确立必须严格实施,如有重大变更,应严格执行先审批后实施的原则,未办理审批手续的,不得结算工程款,强化对施工单位的制约措施,发挥对工程投资的控制作用。
   (五)提高工程量清单质量,明确清单项目综合单价的子项组价构成。个别工程分项目综合单价与实际单价出现较大偏差,主要是未根据子项不同规格分别组价计算综合单价,而是以一个综合单价进行招标,显然给投标单位的报价占了空子。建设单位在工程招标前,应注重对工程量清单的预审,完善综合单价的子项组价构成,不留缺口,以确保投标控制价符合工程建设的实际情况,严格执行《建设工程工程量清单计价规范》国家标准,明确分项及子项工程量清单的组价。
    (六)加强工程预算管理,提高工程造价审核质量,控制工程投资。建设单位和相关管理部门应加强工程招投标文件的审查,特别应加强标底的编制和审定环节的检查,确保招标文件工程量清单与标底工程计量计价规则的一致性,从源头上控制工程结算造价。工程预算主管部门应加强对工程造价中介委托业务的管理,配备相应的专业技术力量,提高对中介机构工程造价审核结果的业务复核能力和水平,确保工程预算造价审核结果的质量。按照有关中介机构委托业务质量考核办法规定,强化责任追究和处理。
    (七)加强标底编制和审查,完善招标文件价格结算条款和评标细则。根据施工图设计要求,正确编制标低,杜绝项目工程量漏项,使编制和审核的工程标底对工程中标价、工程施工发挥真正的造价控制作用。规范招标文件工程量清单计价规则,明确无价材料价格认定原则,在工程招标文件中应明确作出有关无价材料价格确定的原则意见,以便工程量清单项目结算价格具有可操作性和认定依据。评标时不仅对工程投标总价是否符合要求进行审查,还应注重在分项子项的投标报价上设置相应的考核要求,做到子项报价应与投标总价报价相匹配。
    (八)完善保证金收取和存储管理,保证资金安全。建议市政府及有关部门研究出台建设工程各类保证金管理规定,规范收取和存储各类保证金,增强资金安全性,提高资金收益。公管办、建管局应按照规定要求,及时调整收费标准,避免超标准收费现象。进一步规范收费行为,杜绝保证金收取方面的随意性和不公平性,规范各种票据的保管、领发、使用、核销手续,完善和健全单位内控制度。
    (九)进一步完善有形建筑市场,促进公平竞争、打破地域、行业保护。进一步完善建设市场,其核心是交易中心同政府职能部门分开,明确建筑市场的服务责任。加大进场交易的规范力度。所有工程项目一律纳入有形建筑市场交易。建立有形市场,治理建筑市场的混乱,防止腐败现象的产生,并且还可以促进公平竞争,打破地域和行业保护现象,减少串标陪标现象。建设单位可以在交易中心找到好的施工单位,施工企业凭实力增加了中标机会,外地企业不再受地方保护的困扰。有形市场的完善必将进一步打破行业的垄断和地方的壁垒,实现真正的公平、公正、公开原则。同时强化行政责任追究制度,加强部门协作,加大对违法违规行为的处罚力度。对于查出的违法违规行为,要做到违法必究,执法必严。建议市政府专门出台了文件,对有串标、挂靠行为的投标作废标处理,根据情况可停止投标人一年至二年内在本市建设市场的交易活动。

 

课题组组长: 史萍
课题组成员:魏云汉、郭张德(执笔)
二○一二年十月二十九日

注释:
1、 吴滨,《建设工程招投标市场存在的问题及解决对策》
2、 刘新春,《关于进一步规范建设工程中招投标行为的几点思考》





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