首页
 -> 审计学会 -> 审计学会
全面提升审计机关审计价值的探索与实践

发布日期:2013-05-31访问次数: 信息来源:绍兴市审计局计算机中心字号:[ ]


                                        上虞市审计局课题组


摘要:刘家义审计长指出:国家审计是国家治理的重要组成部分,在国家治理中发挥着独特的作用。国家审计担负着用权力监督制约权力、维护法律秩序尊严、推进民主法治的重要使命。完善国家治理需要深化国家审计。而审计作为政府治理这个大系统中的重要组成部分,在政府治理中应当发挥什么样的作用,如何有效发挥作用,以更好地体现审计价值,是审计机关必须思考的问题。为此,我们选择本课题,目的就是在国家审计和国家治理的理论框架下,对审计机关发挥审计作用进行定位思考,试图结合我们浙江审计对审计精神和价值的总结、提炼,并通过上虞审计实践的探索、分析和深化、发展,寻求审计机关提升审计价值、促进国家治理的有效途径和模式。


关键字:价值  国家审计  国家治理  经济责任审计  投资审计  信息化 实践探索

 

引言
2011年,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上,从理论到实践,从国内到国际,从古到今,用事实和数据,精辟地阐述了国家审计和国家治理的关系,揭示出国家审计在完善国家治理、实现国家良治方面有着不可替代的重要作用;陈荣高厅长在省厅党组中心组理论学习会上,就浙江审计工作提出确立“三个三”理念、履行“三个管”职责、推进“两个转型、两个提升”以及“三个全覆盖、三个注重、三大建设”的要求,极好地总结和概括了浙江审计的价值和精神,为今后浙江审计工作指明了前进、发展的方向。新形势下国家审计在政府治理过程中发挥建设性作用,关键在于方向和创新。审计的方向和创新,决定着审计工作目标的实现和价值的体现,决定着审计工作的前途和命运,决定着审计机关学习实践科学发展观、发挥建设性作用服务国家治理的成效。基于前述认识和客观条件,上虞市审计局树立以价值为导向的“三个三”审计工作理念,以审计工作管好“权钱事”为目标,在机制制度、审计模式、技术方法等方面进行大胆探索、创新,不断提高服务政府治理的能力和水平,审计工作取得了较为显著的成效,更为今后审计工作的转型、发展理清了思路。
一、概念
(一)价值
价值的哲学定义:价值是具体事物的组成部分,是人脑把世界万物分成有用和有害两大类后,从这两大类具体事物中思维抽象出来的绝对抽象事物或元本体,是世界万物普遍具有的相互作用、相互联系的性质和能力,是每个具体事物都具有的普遍性规定和本质。价值是具体事物具有的一般规定、本质和性能。人和具体事物、主体和客体、事情和事情、运动和运动、物体和物体的相互作用、相互影响、相互联系、相互统一是价值的存在和表现形式。价值是正价值和负价值组成的对立统一体。马克思主义哲学中的定义:价值是揭示外部客观世界对于满足人的需要的意义关系的范畴,是指具有特定属性的客体对于主体需要的意义。按照马克思政治经济学的观点,价值就是凝结在商品中无差别的人类劳动,即产品价值。价值分为使用价值和交换价值。
(二)审计价值
审计是由专职机构和人员,对被审单位经济活动的合规、合法性和效益性,以及会计和其他经济资料的真实、公允性进行独立审查、评价和鉴证的经济监督活动。按审计活动执行主体的性质分类,审计分为政府审计、独立审计和内部审计三种。政府审计是由政府审计机关依法进行的审计,我国一般称为国家审计。国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅(局)两个层次。国家审计机关依法独立行使审计监督权,对国务院各部门和地方人民政府、国家财政金融机构、国有企事业单位以及其他有国有资产的单位的财政、财务收支及其经济效益进行审计监督。“审计价值”学者论述不多,笔者认为,国家审计的价值不在于工作量的大小、项目多少,而在于审计了什么,解决了什么问题;在于审计工作能否与党委政府中心工作同频共振、审计建议能否得到被审计单位的认可和采纳、审计工作能否引起人民群众的关注并满足他们的需要;在于能否从宏观的、制度机制的层面揭露问题、提出建议、规范管理,促进改革发展。树立审计价值理念就是要将审计价值观念贯穿于审计工作的全过程,运用审计监督和服务手段促进审计价值的实现。
(三)研究内容
对审计价值提升的研究,不但要明确在方向上,体现在实践上,探索在发展上,而且更重要的是必须找准审计价值提升的着力点。从当前审计工作的职能定位和转型方向出发,我们应紧紧围绕当前和今后审计工作的重心和重点。财政预算执行审计、全部政府性资金审计、领导干部经济责任审计、政府投资项目审计、环境资源安全审计、民生民本审计、计算机审计,正是当前和今后审计工作谋求创新、发展、转型的主线和动力。上虞市审计局从过去几年审计工作探索、实践的提炼、总结出发,深入研究、思考今后审计工作不断深化、发展的需要,重点以强化领导干部经济责任审计工作机制、创新政府投资项目审计工作模式、推进全面数字化审计工作建设为着力点,努力探索、实践审计价值的实现和提升,正符合了浙江审计精神、价值和文化倡导的内涵和实质,也更好地体现了实现“三个管”和“三个全覆盖”的需要。
二、背景
国家审计上升到完善国家治理的高度,必然要求审计机关在政府治理的视野下重新审视审计工作,深刻认识审计在政府治理中的定位,更好地在政府治理框架下履行审计监督职责,在政府治理层面发挥好国家审计的作用。
(一)国家审计在国家治理视角下的新定位
国家治理的基本内涵,是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为。作为国家治理的重要组成部分,国家审计服务于国家治理的决策系统,对国家治理的执行系统实施监督和约束,并以其独特的属性和功能,维系各治理主体之间的制衡关系,为国家治理层面的科学决策提供真实、准确的信息支持,推动国家治理的完善和发展。国家治理的目标和重点决定国家审计的方向和内容。随着国家治理内容的丰富和范围的扩展,国家审计除履行监督职责外,更多的是要发挥预见风险、发现问题、纠正错误、强化管理、改进服务等作用,以适应国家治理的需要。
(二)审计机关发挥治理功能面临的新挑战
    一是传统审计观念和从宏观层面分析解决问题之间的矛盾。刘家义审计长指出国家审计要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制机制创新和反腐倡廉建设。但是目前各级审计机关从传统审计观念向宏观层面过渡还需要一个过程。二是现有审计力量不足与审计任务繁重之间的矛盾。目前,全国审计机关约有八万审计干部,以上虞市审计局为例从事审计业务的人员仅21人,而每年要完成近40个经济责任审计、专项审计和审计调查项目,以及近1000个政府投资造价审计项目,审计资源不足和审计任务繁重的矛盾十分突出。三是地方审计机关受地方政府领导与提高审计监督力度、服务层级之间的矛盾。审计法实施条例规定:地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域的审计工作,履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。这种管理体制决定了地方审计机关的监督力度和服务层级必然受到制约。四是现行审计队伍知识水平与审计成果提升之间的矛盾。目前各级审计机关普遍存在审计人员宏观意识和综合素质都有待加强的问题,无法有效提升审计成果。
(三)基于政府治理对审计工作提出的新要求
在审计目标上,要求更加注重促进政府良治。审计是政府治理系统中的“免疫系统”,在推动政府良治方面肩负重要职责。审计机关要发挥好在推动政府治理中的作用,必须开阔视野,提高层面,把“推进法治、维护民主、促进改革、推动发展”作为出发点和立足点。在审计功能上,要更加注重预防和抵御。审计机关对查处的问题,要从现象到本质,从个别到一般,从局部到全面,从苗头到趋势,从微观到宏观,进行多层次、多维度的综合分析,有针对性地提出建议和对策,促进改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、防范风险。在审计内容上,要求更加注重社会民生和可持续发展。要从关注财政财务收支和相关经济活动向更加关注社会发展和民生改善转变,更加注重对宏观调控政策落实效果的审计,注重对经济社会发展质量和效益的审计,注重对民生资金和民生事项的审计,注重对资源环境安全情况的审计。
三、动因
在新的历史时期,审计工作既面临着全面履行职责,为构建和谐社会保驾护航的艰巨任务,也面临着满足经济社会发展的阶段性需求,加快审计自身发展的巨大压力。上虞市审计局从党委政府的治理需求来审视审计工作的根本职责,深刻认识业务创新的紧迫性和重要性,着力破除制约审计发展的体制机制,主动为党委政府“管好权、管好钱、管好事”,努力谋求地方审计工作价值的最大化。
(一)着眼于“管好权”,强化经济责任审计。
经济责任审计是以党政主要领导干部为监督对象的中国特色审计制度。无论是从国家治理的角度,还是从国家审计的角度,经济责任审计都是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。经济责任审计工作开展多年以来,在促进领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观及正确履行经济责任方面发挥了积极的作用。但透过国家治理的视角看,经济责任审计仍然存在一些问题和不足,与国家治理的要求还存在一定差距,如审计对象尚未完全覆盖、审计立足点仍偏微观、部分经责项目时效性不强、审计力量与审计需求不配比、联席会议协调配合机制不完善、审计查证处理难和审计结果整改落实难等。不但限制了经济责任审计的深入开展,也影响了审计监督的权威性。我们要努力破除经济责任审计的现有桎梏,进一步创新和提升领导干部经济责任审计,增加审计监督在干部管理监督中的话语权,进一步提升审计价值,发挥“免疫”功能。
(二)着眼于“管好钱”,强化政府投资审计。
实践表明,我国经济快速发展的本质特征是投资拉动型。2008至2010年,我国固定资产投资总额分别达到17万亿元、22万亿元和28万亿元,分别比上年增长25.5%、29.41%和27.27%,增幅远远超过同期GDP和财政收入的增长幅度,固定资产投资在保障国家经济快速稳定运行和社会发展过程中发挥了突出作用。与此同时,过快增长的固定资产投资也暴露出投资体制不完善、建设管理不到位、决策失误导致损失浪费等诸多亟需改善的问题。投资项目建设管理、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果,政府投资审计作为固定资产投资监督的有效力量和手段,在推动国家治理过程中发挥着重要作用。因此,各级党委政府和人民群众对投资审计效能提出了更高的要求和期望,审计机关要进一步推动和完善投资审计功能定位,加强和深化对政府投资项目的审计监督,更好地服务国家治理。
(三)着眼于“管好事”,强化审计信息化建设。
要充分发挥国家审计在国家治理中的作用,离不开国家审计信息化的发展和应用。审计信息化建设经过了一个从无到有的阶段,计算机技术、网络技术和数据库应用已有长足进步,信息化建设取得一定成果,但离国家治理的要求仍有很大差距。只有进一步加强和加快国家审计信息化的发展,才能够真正行使好审计监督的职能,发挥好国家审计在国家治理中的作用,实现审计预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能。当前,各级审计机关既面临着审计工作任务繁重和审计人员不足的矛盾,又有各单位单兵作战、各自为战,难以适应现代审计组织方式的矛盾;既有信息技术快速发展与复合型人才结构短缺的矛盾,又有现有技术水平难以满足海量数据处理需求的矛盾。应对这些挑战,出路只能是加快审计信息化建设,靠人才兴审、科技强审,通过信息化、数字化,提高审计监督能力、过程控制能力、决策支撑能力和机关事务管理能力。
四、实践
近年来,上虞市委、市政府提出了“创新上虞、精致上虞、人文上虞、幸福上虞”的总体战略,对审计工作提出了新的要求。上虞市审计局立足上虞科学发展、赶超发展的实际,围绕市委市政府的工作战略,快速跟进、前瞻分析、突出重点、提升能力,在认真履行审计职能的同时,创新权力监督机制,创新投资审计模式,创新审计技术方法,努力在政府治理的改进和完善中发挥积极作用。
(一)权力监督的机制创新
从当前的干部监督层面看,纪检、组织、审计都各自发挥着监督职责并取得了效果,但由于单兵作战,监督手段单一,容易造成监督重复、监督脱节、监督削弱等弊病。为增强合力,发挥“1+1+1>3”的效果,2010年起上虞依托经济责任审计平台,探索试行由纪委、组织部、审计局共同开展监督检查的领导干部“履职联审”机制,全面加强对领导干部人权、事权、财权的监督。
1、明确对象,建立协作机制。“履职联审”对象主要是乡镇街道党政正职、市直部门(单位)主要负责人。“履职联审”年度计划的确定,按照干部管理权限,由纪检、组织、审计等部门研究确定,并报经市主要领导批准。“履职联审”工作由市委统一领导,纪检部门牵头,并成立市纪委书记、组织部长任组长,纪委、组织部分管领导和审计局主要负责人为成员的“履职联审”工作领导小组,全面落实联审工作责任制。同时建立履职联审工作联席会议制度,确定年度联审对象,及时研究解决联审工作中出现的新情况、新问题,积极为联审工作营造良好的环境。按权责对等原则,纪检、组织、审计根据各自职责,重点围绕三方面进行检查、审计。纪委牵头实施勤政廉政专项检查,市委组织部牵头实施干部选拔任用专项检查,审计局牵头实施经济责任专项审计。纪检、组织、审计既分工负责,各司其职,又及时沟通、配合协作,为“履职联审”的顺利开展夯实了基础。
2、联动实施,提高整体效能。“履职联审”程序主要包括制定方案、发文通知、进点联审、汇总报告、实施反馈、结果上报等审前、审中、审后三大方面。联审前,三部门抽调精干力量组成联审工作组,并根据联审对象情况制定工作方案,汇总掌握来信来访、案件线索等有关情况。联审过程中,三部门统一向联审对象及所在单位发出联审通知书,统一召开进点会,张贴联审公示,进行民主测评;并根据各自的工作内容,通过组织谈话、查阅资料、财务审计、现场察看、专项调查等方式了解掌握情况。联审工作组做到每天一小会,及时沟通反馈各自发现的问题和疑点,增强监督检查的针对性。联审结束后,三部门按检查内容分别撰写初稿,再由联审办公室、工作组共同汇总分析,形成联审报告。联审报告送达联审对象及其所在单位,视情在一定范围内向干部群众进行通报,并将联审结果上报市委、市政府。至今,上虞市共派出5个履职联审组,先后对4个乡镇和1个部门的9名党政主要领导干部开展了“履职联审”。期间,联审组共谈话238人次,发放问卷调查、民主测评表等1190份,共发现干部队伍建设、内部管理、经济发展、社会管理等方面存在的问题27处,查出管理不规范金额1210万元,提出整改意见和建议28条。
3、审用结合,增强联审实效。由于地方审计机关是双重领导体制,同级审计难以保证审计职能的充分发挥,审计过程中往往存在“审计发现问题处理难,审计结果利用少”等现象。履职联审的开展,不仅突破了经济责任审计以财政财务收支审计为中心的窠臼,而且实现了经济责任审计在工作机制上的创新,内容上的拓展。从实践效果看,领导干部“履职联审”机制在被联审单位及领导的重视程度、纠错防弊的时效性、审帮促作用的发挥和审计成果转化等方面,均优于单纯的经济责任审计,更有利于经济责任审计审深审透,为提升经济责任审计成果开创了新局面。“履职联审”突出“有效、管用”原则,围绕“人、财、事”三大核心权力,对领导干部实施“全方位”集中监督。可以说,它既是一次执行政策法规、坚持用权为民的纪律检查,又是一次履行领导职责、推动科学发展情况的效能鉴定,还是一次认定工作实绩、衡量德才表现的干部考评。同时,建立严格的整改督查机制,联审对象及其所在单位必须针对工作组提出的整改意见和建议,逐条逐项制定整改方案,明确责任分工,限期抓好整改工作;纪检、组织、审计三部门限期对整改情况进行督查,并将督查结果上报市委、市政府,有力推动了审计意见的整改落实。上虞市委、市政府也重视用好“履职联审”工作成果,把联审结果及整改情况作为干部考核评价、选拔任用、奖励惩处的重要依据。
(二)投资审计的模式创新
为适应近年来上虞政府投资项目建设规模大、健全监督机制的需要,2003年上虞市设立投资审计专职机构——上虞市审计局国家建设项目专业审计分局,统一组织实施对全市政府投资项目的全过程审计监督;并出台政府令《上虞市政府投资建设项目审计办法》,明确上虞的政府投资建设项目实行“全过程、必审制”的审计监督模式。2003年到2011年底,审计分局共完成总投资262亿元的送审项目10513项,核减造价10.52亿元。
1、规范流程,实施全过程跟踪审计监督。为了确保和提升对政府投资项目的审计监督质量和成效,我们改变了以往审计机关侧重于事后监督的做法,对项目的标的审核、工程变更、竣工结算及财务决算各环节实行全过程的审计跟踪监督。一是标底审核,规定凡是要进招投标中心招标的所有建设项目,首先必须由审计分局进行标底审核,方能招投标。通过对政府投资项目的标底审核,尽可能在预算编标环节挤减造价水分,控制项目的总造价。二是变更审计,规定凡经招投标后的工程发生的变更,必须先经审计分局审核认可,其审核意见作为工程结算的依据。变更额度在5万元以内由项目主管部门主要负责人审批;变更额度在10万元以内由审计分局审核确认;变更额度在50万元以内的由分局审核后报市分管领导审批;变更额度在100万元以内的由分局审核后报市长审批;变更额度在100万元以上的,由项目业主报主管部门同意后提交分局审核,再提交市政府常务会议审议确定,从而达到严格控制变更,加强建设工程投资管理的目的。三是结算审计,规定工程竣工价款结算须经审计确认,只有经分局审计或确认后财政部门和建设单位才能支付工程款项。四是财务审计,规定审计分局对政府投资建设项目总预算或概算执行情况、年度预算执行情况、年度决算、竣工财务决算进行审计。对未经竣工决算审计,擅自办理竣工验收手续和结算工程价款的项目,依法追究有关单位和责任人的相关责任。全过程监督方式拓展了政府投资审计的领域,将审计监督贯穿于项目建设的全过程,提高了审计监督的效果。
2、分类管理,加强投资审计质量控制。《上虞市政府投资建设项目审计办法》规定上虞市内的所有政府投资和以政府投资为主的建设项目都必须进行审计。为提高工作成效,对项目实行了分类管理办法,对投资额在50万元以上的政府投资项目,由审计分局直接实施审计;对投资额在50万元以下的项目,由建设单位自行委托中介机构进行审计,并报分局备案。审计局建立中介机构备选库,并调研出台《组织社会中介机构参与政府投资建设项目工程结算审计管理及考核办法》,加强中介参审质量控制。送审结算造价500万元以上委托中介机构的项目,均与中介签订合同,并规定完成时间。对50万元以下项目采取备案抽审制,抽审后进行质量汇总排名通报,对排名最后的中介作出停止委托组织审计的处理。局内部实行主审负责制,造价审计以建设项目分类,同一建设项目的标的、变更、结算由同一审计人员主审;每月召开造价审计业务会议逐个进行项目质量点评;同时统一业务流程,公开标底审核、变更审计和结算审计的业务流程,所有审计业务的受理和审计结果台账的统计都由审核室负责。
3、提高效率,推行投资审计精细化管理。为突破投资审计“人手少、项目多、任务繁重”的瓶颈,有效加强对全市政府投资项目的审计监督和管理,上虞开发了“政府投资项目审计管理系统”。该系统建设中,一是将全市政府投资项目全部纳入平台管理,能全面、及时反映和监控投资项目全过程的动态信息;二是实现与建设单位、协审中介机构等信息的互通互联,实现实时的数据申报、传输、审核、确认、分析、备案等;三是从提高工作效率和水平出发,实现审计项目内部管理中包括项目信息、资料管理、文书制作、统计分析、网上预警、内部考核等全面的数字化审计工作模式,建设内容重点突出网上申报和审计管理两大功能。目前政府投资项目审计管理系统中已归集和管理了我市2007年以来的2000多个政府投资项目,项目资金量超过350亿元。政府投资项目审计管理系统的联网建设和全面运行,更加强了对建设项目审计的联动力和控制力,审计程序、环节和责任落实做到步步紧扣,管理、分析、统计、考核、预警实现全面数字化,有效推动了政府投资项目审计“全过程、必审制”模式的深化和提升。
(三)审计手段的技术创新
刘家义审计长指出:“不发展信息化就要被时代所抛弃,不发展信息化就难以肩负起法律赋予的光荣使命,不发展信息化审计事业就没有出路”,并强调审计信息化建设的根本是“要围绕审计业务和审计管理实践,促进审计业务能力提升,促进审计管理能力提升,促进机关管理能力提升”。2011年起,上虞市审计局依托“金审工程”的建设成果,借鉴吸收先进经验,以“投资节约型、部署集约型、应用效益型”为原则,探索实践“以数据式审计平台为核心,实现审计管理与审计业务一体化的数字化审计工作模式”,全面提升审计管理价值。目前,已陆续开发了数据式审计分析平台、政府投资项目审计管理系统、审计交换中心、审计参阅系统等“四大平台”和乡镇财政、财政预算执行、部门预算执行、社保资金、地税征管、住房公积金等六个行业的数据式审计分析系统,构建了一体化的应用工作平台。
1、抓建设。上虞依托“金审工程”建设成果,借鉴吸收先进经验,以“业务启动、技术配合、应用为主”为思路,抓好全面数字化的基础设施、应用系统、信息资源、标准制度、人才队伍、服务体系等六大建设。基础设施上坚持“必须、实用”原则,设立计算机中心机房,分期配置足够的基础软件和硬件,并对已有网络、系统进行了改造升级,新建网上申报系统、数据采集系统、证书认证系统、上网行为管理系统等,为数字化建设做好框架搭建。系统开发上,围绕审计工作需求,在提升AO、完善OA功能的基础上,开发了数据式审计分析平台(OLA)、政府投资项目审计管理系统、审计交换中心、审计参阅系统等,努力从审计的管理、业务、决策和成果共享等方面,实现审计工作的全面数字化。信息资源上,以国家审计数据中心基本规划为指导,遵照各行业审计数据规划要求,通过对被审计对象及相关非审计对象各类数据的收集转换,建立行业数据库,建成上虞审计数据中心,并实行数据的定人定期采集更新制度,实现对审计对象数据的动态管理。根据审计署下发的计算机审计作业规范、操作指南和实务公告,我局还建立完善了数字化建设和计算机审计中的相关制度和标准,包括人才培养、操作人员管理、审计业务控制及评价、信息资源共享共建等,确保了全面数字化工作的有序开展。人才队伍上,我们根据每个行业审计应用的需要,定向指定和培养审计业务人员,实行AB岗操作制度。健全的安全保障体系是全面数字化建设中极其重要的内容。在“软”环境安全方面,我们通过安装杀毒、防火墙等安全软件,定时进行数据备份,对用户、行业系统等使用采取授权控制,利用流量控制设备实施上网行为监控等来实现;在“硬”环境安全方面,通过安装多级防火墙,建立证书认证系统(VPN),配置UPS,以及保持中心机房通风、恒温、清洁等运行环境等来实现。
2、强应用。上虞按照“五层两翼”的要求,集约式开发和建设数字化审计。“五层”即基础设施层、信息资源层(审计数据存储区)、平台支撑层、应用层、信息交互层。“两翼”即信息安全保障体系、应用服务保障体系。对数字化工作框架的应用层,我们突出数据式审计分析平台开发建设,实行“一体化”的建设模式,所有的财务、业务数据、审计模型等既可按行业独立使用,又可在同一平台上实现多行业关联应用,并实现与OA、AO系统的无缝对接和数据交互。一是审计对象的数据化。目前,我局在实施审计的145个一级单位中,已有138个单位纳入了数据中心管理,占95%。审计数据中心已收集和存储了以上审计对象自2007年以来的所有财务和业务数据。二是审计项目的数据化。按2011年度审计项目数计算,全年局本级实施的38个审计项目中,有34个审计项目直接应用审计业务系统(AO和OLA)开展审计。政府投资项目审计管理系统中已归集和管理了所有2007年以来的2000多个政府投资项目,并全程进入该系统流程操作和管理。三是审计资金的数据化。以2010年开展市本级预算执行审计的资金量(不包括政府投资项目审计)计算,全市本级预算资金(预算盘子数)101.67亿元、全部政府性资金(收入笼子数)196.40亿元、全部政府性支出(支出口子数)101.81亿元,已全部纳入审计数据中心存储管理,并全面运用审计业务信息系统开展审计。
3、重实效。基层审计机关“人手少、任务重”的矛盾普遍存在,一味向市委、市政府要求增加人员编制也不现实。数字化审计工作的探索实践,突破了审计力量不足的瓶颈,进一步增强了审计工作的主动性、及时性和建设性。数据式审计分析平台的开发实现了审计数据的集中存储和自动转换,带动数据式计算机审计方法及审计分析模型的全面开发,可供审计人员随时应用;审计项目实施中碰到的延审、联查、协查以及相对有难度、深度的技术问题,也可归集到统一的计算机审计中心来完成;而且待系统全部开发完成后,我局大部分的审计项目均可通过该平台不同程序地实施非现场审计。这样既解决了业务和技术力量不足的问题,又创新了审计项目实施的组织模式。现在我们开展本级财政、乡镇街道、部门单位及各类专项资金(基金)的审计,大量工作可以非现场完成,如可通过数据式审计分析平台中形成的核查模型进行预审,预先确定审计重点和疑点;并可通过平台中已有的多行业、多年度数据,做好跨行业、跨年度关联事项的分析、查询,极大地提高了审计效率和覆盖面。
五、思考
当前,审计面临的任务越来越重、压力越来越大。在审计主客观环境发生深刻变化、审计工作重点发生较大转变、审计工作内容迅速拓展的情况下,要有效实现审计价值,发挥好地方审计的建设性作用,就必须紧跟时代发展的步伐,紧紧围绕当地党委政府的中心工作,以“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”为己任,突出审计重点,完善审计手段,加强审计队伍建设,不断提高服务国家治理的能力和水平。
(一)突出审计重点,为地方审计服务政府治理提供有力保证。要着力发挥好审计在重点区域和关键点的建设性作用,全力推动国家善治。一是关注政策执行。密切关注宏观政策的执行情况,重点跟踪监督检查宏观政策执行是否有力、有效,更要运用微观审计的各种手段和途径,获取宏观政策执行过程中的可靠信息,对宏观政策执行情况进行评价并及时反馈。二是关注资金安全。把财政审计工作与当地经济社会发展、当前经济形势及落实党委政府中心工作结合起来,全方位全过程跟踪监督财政资金运用,扎实推进全部政府性资金审计“全覆盖”,努力构建以全部政府性资金(资产)审计为主线的财政审计大格局。三是关注转型发展。关注经济发展方式转变中的突出矛盾和潜在风险,加大对转变经济发展方式、宏观调控等重大政策措施贯彻落实情况的审计力度,促进相关政策措施落实到位和目标实现,推动产业发展、促进产业升级、优化产业结构,在转型发展上发挥积极作用。四是关注综合效益。跟进重大政策、重要资金、重点项目的经济效益、社会效益和生态效益,从政策执行、资金使用、资源节约、环境保护、行政效能等诸多方面综合考虑其经济性、效率性和效果性。五是关注民本民生。跟进涉及教育、社保、住房、生态、“三农”等民生事项,关注民众诉求,维护基本权益,正视公平正义,保障资金安全完整,提高资金使用效益,促进各项惠民政策落在实处,从而保障民生、改善民生、发展民生。六是关注责任落实。跟进领导干部履行经济责任中的重大经济活动、决策程序、基建投资、土地出让等,科学合理评价,促进领导干部依法履责,规范领导干部及其所在部门的管理行为,为加强干部监督管理、完善权力运行制约机制提供依据。
(二)注重方法创新,为地方审计服务政府治理提供技术支撑。审计服务完善国家治理是一项新的要求、新的挑战,必须用新的方法和技术来应对,重点是以数字化建设和运用为主攻方向,创新信息化技术,深化数字化应用,不断提升审计工作的整体效能。一是深化全面数字化应用。要进一步完善审计平台系统功能,加快推广运用,提升建设成果。审计管理系统(OA)着力提升审计管理能力,形成以审计对象、项目、质量、成果、资源和办公管理为主线的审计管理数字化模式;现场审计实施系统(AO)着力提升审计人员现场实施能力,发挥AO在数字化审计中分散核查的重要职能;数据式审计分析平台(OLA)着力提升审计机关的整体监督服务能力,充分运用数据式审计分析平台对重点单位、重要项目、重大资金、经济责任审计对象等核心业务开展审计。二是完善全面数字化制度。要及时依据国家有关法律法规和审计署、审计厅的技术要求,结合工作实际,进一步完善网络管理、数据库管理、设备管理、安全保密等有关工作程序、工作制度、技术规范;要健全全局数字化工作的服务保障体系,形成完备的系统运行与维护、数据搜集与传递、系统监管与应急,以及专业人员知识更新等机制,使此项工作逐步走上科学化、规范化、制度化轨道。三是加快全面数字化实现。要继续抓好全面数字化的基础设施、应用系统、信息资源、标准制度、人才队伍、服务体系等六大建设;完善审计数据中心各类数据库,夯实AO和OLA系统的应用基础。重点抓好审计业务数字化、审计管理数字化、审计信息共享化等三大应用,注重实现交换中心各类信息的交互共享,做到突出实效、深化融合、提升价值,增强审计机关服务中心、服务大局的能力。
(三)加强人才建设,为地方审计服务政府治理提供智力支持。国家治理是一个系统工程,作为这一系统中的政府审计不再是发挥单一的纠错防弊功能,而是涉及政治、经济、法律、管理等各个方面的综合管理,这也对作为审计主体的审计人员提出了更高的要求。一是更新审计理念。理念决定思路,思路决定出路。审计要在更高层次上发挥建设性作用,要推动实现国家良治,首要的是牢固树立科学的审计理念,以科学发展观为指南和灵魂,认清“审计是什么、为什么审计、为谁审计、靠谁审计和怎样审计”五个方面的问题。具体而言,就是审计人员要按照审计事业科学发展观的要求,树立审计服务理念,树立国家审计服务国家治理的理念,从过去以批判为主的监督者观念向以服务为主的建设者观念转变,要把工作重心以监督为重点转变为以服务为重点,寓监督于服务,不断增强宏观意识、大局意识和服务意识。二是强化整体合力。当前就是要上下同心,建立纵向协作机制,共同促进;左右协力,建立横向交流机制,互学互促,互帮互促。在审计机关内部要互相配合,综合部门要提前想问题、主动做工作,全心全意为业务部门做好各项保障,业务部门也要根据综合部门的管理需求积极做好配合工作,共同提高本级审计机关的工作质量和水平。上一级审计机关要强化服务意识,加强工作指导,积极帮助下一级审计机关解决工作中的各种困难,消除本地区审计工作的短板。通过各级审计机关的共同努力,形成“一盘棋”的局面,达成“一条心”的共识,建成“一股劲”的团队,合力推动审计影响力的提升。三要锻造审计队伍。审计队伍的良好状态是履行审计监督职能的重要保障,是审计机关开拓创新及持续发展的重要支柱。重点是要加强能力建设,培养审计干部的学习运用能力、依法审计能力、开拓创新能力、审计信息化能力、科学管理能力和拒腐防变能力;加强审计队伍专业化建设,培育一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手。同时,要提供和创造宽松、进取、平等、有序的体制和氛围,充分调动审计人员的积极性和创造性,变“伯乐相马”为“赛场选马”,强化综合考核,重视结果运用,形成优秀人才脱颖而出的激励机制。

 

 

 

 


主要参考文献

1、 刘家义,《国家审计与国家治理》,《中国审计报》,2011年7月18日
2、刘家义,《加快审计信息化建设步伐,全面提升审计能力和技术水平》,《中国审计》,2012年第15期
3、陈荣高,《深化经济责任审计,促进国家治理目标有效实现》,《浙江审计》,2011年第10期
4、陈荣高,《依法行政干在实处,科学审计走在前列,努力促进浙江经济社会平稳较快发展》,2012年2月在全省审计工作会议上的讲话
5、王悦,《充分发挥审计在国家治理中的作用,为推进经济社会科学发展服务》,《中国审计》,2011年第23期
6、韩明升,《地方审计机关在推动政府治理中的定位和途径》,《中国审计》2012年第2期
7、王凡,《抓机遇,谋发展,全面提升审计影响力》,《中国审计》2012年第5期
8、赵青,《发挥审计建设性作用关键在于创新》,《中国审计》,2012年第9期
9、姜克军,《国家审计发挥国家治理功能的挑战与思考》,《中国审计》,2012年第18期
10、丁岱,《关于审计价值理念的思考》,审计署网站,2012年9月4日





打印本页 关闭窗口
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统