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绍兴市国家审计的SWOT分析与发展战略刍议

发布日期:2013-05-31访问次数: 信息来源:绍兴市审计局计算机中心字号:[ ]


绍兴市审计局课题组

【摘 要】2013年绍兴市国家审计即将走过第三十个年头,回顾历史、展望未来显得尤为必要。本文运用经济管理学SWOT战略分析模型,深入剖析绍兴市国家审计事业发展的内部优势(清晰的思路基础、丰富的经验基础、扎实的工作基础和基本的理论基础)、内部劣势(人才培养任务艰巨、矛盾破解任务艰巨、审计创新任务艰巨和风险防控任务艰巨)、外部机遇(各级领导高度关怀、党委政府高度重视和社会各界高度认同)和外部挑战(服务科学发展的挑战、促进社会和谐的挑战、助力反腐倡廉的挑战和应对信息化的挑战),并在综合分析上述各方面因素的基础上,提出了绍兴审计未来发展的建议方向,即以品牌战略为核心,着力打造审计服务品牌、审计监督品牌、民生审计品牌、审计管理品牌和审计队伍品牌。
【关键词】 绍兴 国家审计 SWOT分析 审计品牌

伴随着我国国家审计事业的快速发展,绍兴市国家审计(以下简称绍兴审计)即将走过30个春秋。本文引入经济管理学的SWOT战略分析模型,拟在回顾总结绍兴审计三十年发展历程的基础上,从理论层面对其未来发展作些初浅探讨。
  一、关于SWOT矩阵分析模型
  SWOT矩阵分析模型,是GE总裁杰克?韦尔奇提出的一种战略规划分析方法。其要点是组织必须在组织目标、外部环境和内部条件三者之间取得动态平衡。外部环境中存在的机遇,只有在与自身所拥有或将拥有的资源,以及与众不同的能力相匹配情况下,才有可能变成组织的机会。否则,组织就必须着手改善和提高自身的内部条件,才能取得进一步的发展。
具体到绍兴审计,就是把审计看作一个开放的组织,找出内部环境所具有的优势(strengths)及弱势(weaknesses),结合外部环境变化带来的机遇(opportunities)和挑战(threats),通过内外部环境的动态综合分析建构SWOT矩阵,籍以确定绍兴国家审计事业的发展战略方向。

SWOT矩阵分析模型

内 部 环 境

Strengths 优势

Weaknesses 劣势

Opportunites

机遇

S-O 战略

W-O 战略

Threats

挑战

S-T 战略

W-T 战略


二、内部优势分析(strengths)
经过三十年的长期实践积累,绍兴审计已形成具有自身特色的一些内部优势,为审计事业的发展夯实了基础。
(一)清晰的思路基础
牢固树立“有为才有位”的理念,正确处理监督与服务的关系,秉承“用心履职、潜心作为、静心立身”原则,始终以“依法行政干在实处、科学审计走在前列”为要求,以党委政府满意作为检验审计成效的镜子,以人民群众满意作为检验审计形象的镜子,以被审计单位满意作为提升审计执法水平的镜子,围绕“审计工作怎么做、审计机关怎么建、审计干部怎么当”逐步形成了明确的审计工作思路。一是关于审计工作怎么做。强调做到“服务、为民、促廉”:服务即更好地服务全市经济社会发展大局,重点做到关注需求、关注风险和关注绩效;为民即着眼维护社会公平正义,牢固树立民本审计理念,重点抓好显性民生问题、隐性民生问题及突发性民生问题的审计;促廉即坚持问效问责,在市委构建“惩防体系”大格局下,积极发挥审计职能作用,加强对权力的制约监督,推动科学政绩观落实。二是关于审计机关怎么建。强调做到“和谐、活力、创新”:和谐即全力营造“正义、友爱、向上、有序”的机关氛围,保障全局工作顺畅高效协调发展,做到班子引领、制度引导和沟通引路;活力即着力完善倒逼机制、激励机制和竞争机制,激发和调动全体审计干部的主观能动性和创造力;创新即围绕传统审计向现代审计转型这个重大命题,做好“三个突破、五大机制”文章,重点是创新审计实务、创新审计管理和创新审计研究。三是关于审计干部怎么当。强调提高“学习力、执行力、公信力”:学习力即要求每个审计干部不断学习了解经济社会发展的趋势,使自身的价值体系、知识结构、管理能力、创新思维不断适应外部环境变化,以正确履行职责;执行力即培养审计人员依法审计、服务大局的能力,总体要求是有能力发挥审计保障经济社会健康运行“免疫系统”的功能;公信力即在注重严格依法审计、确保客观公正的同时,时刻告诫审计干部要始终做到“清、正、廉、明”。依据上述思路,绍兴市审计局先后两次研究制定审计工作发展“五年规划”,由市政府发文实施并抓好落实。
(二)丰富的经验基础
回首绍兴审计的发展历程,充分揭示了“五个必须”的工作经验:一是必须以解放思想立基。始终把解放思想、更新观念作为审计事业发展的基石。在由传统审计向现代审计转型过程中,在从政府财产“看门人”——“保健医生”——经济社会健康运行“免疫系统”——国家治理重要组成部分的角色转换中,绍兴审计始终坚持与时俱进,唱响主旋律,打好主动仗。坚持抓本级带县市,各县(市、区)审计工作实现了创新发展、均衡发展。二是必须以服务大局立本。始终坚持围绕中心、服务大局。近五年全市共查出违规金额12.1亿元,上缴财政1.38亿元;完成政府投资审计项目8962个,核减工程造价36.7亿元;移送纪检监察等有关部门事项25件32人。其中市本级查出违规金额3.2亿元,上缴财政5207万元,移送处理案件2件,核减工程造价6.5亿元。市县两级政府根据审计建议出台的规范性文件超过120个。努力在应对金融危机中发挥审计建设性作用,主动参与纵横集团解困重组、甬金高速股权回购、市场公司公益化改造等重点工作,地方政府性债务审计工作得到审计署嘉奖,绍兴市审计局被市委市政府评为“曹娥江大闸工程建设先进集体”。三是必须以依法审计立身。始终坚守“崇尚法治”的理念,增强严格依法履职的决心和勇气,保持客观公正的工作态度,形成正确的思想观念、价值取向和心理意识。把审计质量作为审计工作“生命线”来抓,严格按照《国家审计准则》要求加强审计项目质量控制,全面实行“三级复核”,审计处理处罚上统一尺度。近五年全市有37个审计项目获评省优秀审计项目,其中市本级26个,数量居全省前茅;绍兴市经济适用房(快阁苑三期)审计项目得到审计署表彰;审计业务管理方面推出了交叉审计、跟踪审计、审计组长(主审)竞聘、审计能手评选、审计结果公告、审计实务导师制等制度和规范,审计业务质量明显提升。四是必须以改革创新立业。始终坚持创新理念方法,不断提升审计管理水平。政府投资项目“上虞模式”和“诸暨模式”,为全省乃至全国各地投资审计提供了经验借鉴;重大建设工程项目上提前介入,审计由事后监督向事前、事中服务转变;强力推进计算机技术与审计业务的融合,连续6年被省厅评为审计信息化建设先进单位,全市有92个AO实例在审计署评比中获奖,24条计算机专家经验入选审计署专家经验库,9个计算机审计方法在审计署评比中获奖,1个信息系统审计案例得到审计署表彰;经济责任审计工作经验在全省大会上作典型介绍;民营企业内审工作得到全国政协副主席李金华肯定。五是必须以自身建设立信。始终坚持“正人先正己”,严格执行审计“八不准”纪律,牢牢守住廉洁从审“生命线”。绍兴市审计局先后被评为全国审计机关先进集体和全省审计机关先进集体;“学习型机关”创建做法入选全国审计机关精神文明建设工作会议交流,典型材料被编入审计署精神文明建设经验汇编;局党总支连续18年被评为“五好机关党组织”,被绍兴市委2次表彰为“五好基层党组织”;以能力建设为核心加强干部教育培训,办好审计干部读书会和“青年审计论坛”,每两年集中举办全市审计业务培训班。
(三)扎实的工作基础
面对经济社会形势的不断的发展变化,绍兴审计自建局以来,就坚持结合实际大胆创新,一些好的做法经验在全省乃至全国具有一定影响力。尤其是财政审计、投资审计和经济责任审计,这“三驾马车”齐头并进格局初步形成:一是投资审计具有先发优势。“四轮驱动”的投资审计做法、“全过程必审制”的上虞和诸暨模式,为全国各地提供了投资审计经验借鉴,引起各级媒体的广泛关注和报道,市局及诸暨、上虞等几个县市都在全省会议上作过经验介绍或培训讲座。二是经责审计影响力逐步扩大。“政府部门行政首长经济责任问责暂行办法”,被中央五部委联席会议办公室全文转发,五部委经济责任审计工作通讯、《中国审计报》头版头条进行介绍;领导干部经济责任离任交接制度,《中国审计报》、中央五部委经济责任审计工作通讯都作了介绍;内管干部经责审“四个抓”做法,得到审计署孙宝厚总审计师肯定,《中国审计报》、审计署《审计工作通讯》作了介绍;绍兴“诸暨市乡镇领导干部经济责任审计评价体系”,审计署以两个实务公告向全国部署推广,《中国纪检监察报》、《中国审计报》等先后予以宣传,省委书记赵洪祝予以批示肯定,省纪委在专题调研基础上形成通报全省推广;指导上虞市开展“履职联审”探索实践,嵊州市实行经济责任年度报告制度,中央纪委、审计署和省委信息简报专门介绍。三是财政审计内涵外延拓展。财政审计内涵从原先的预算执行审计,拓宽到全部政府性资金审计,基本做到了为同级政府摸清家底;外延上向主动关注财政扶持政策执行情况及扶持资金使用绩效方向发展。通过这几年审计的持续关注,财政资金账户由原来的200多个缩减到59个,每个专项资金都出台了管理制度,部门100万元以上支出项目做到绩效评价“全覆盖”;试编全国第一张县级政府“资产负债表”,被省厅领导誉为“中国第一张政府资产负债表”。此外,计算机审计方面取得的突破也比较明显,绍兴市审计局是审计署“住房公积金联网审计系统”研究课题的主要发起和承办单位,研究成果审计署将以审计实务公告形式推广,还承担了国家“金审工程”二期核心应用系统国产化示范项目建设相关工作。
(四)基本的理论基础
绍兴是一座具有深厚文化底蕴的古城,也是审计的重要发祥地。审计科研是整个审计工作不可或缺的组成部分,是推动审计事业发展的重要基础。绍兴市审计系统坚持做好理论引导工作,切实强化审计科研工作,加大投入,创新机制,整合资源,强化管理,取得了长足的发展。近五年来,绍兴市审计局累计公开发表审计科研成果60多项,其中《审计研究》杂志发表论文3篇,《中国审计报》、《中国审计》、《中国内部审计》、《浙江日报》等发表论文及调研文章30多篇;承担资助性科研课题6项,均为省审计厅和市社科联立项的重点课题;获得各级各类奖励20多个,其中审计署优秀审计论文三等奖2篇,省厅优秀审计论文一等奖1篇、二等奖3篇。中国审计学会首届理论研究骨干培训班专门在绍兴安排一天时间培训,专题由绍兴介绍审计科研工作经验。绍兴审计科研工作的主要特点可归结为:一是挖掘过去时。即对一些具有先发优势的审计工作实践,搞好总结梳理的“连续剧”,及时结合变化了的形势和情况,形成再创新的思路和方法。如政府性投资项目审计方面,2005年开展了《政府投资项目效益审计评价指标体系的构建和应用》课题研究,成果被《审计研究》杂志刊发,获评审计署2005-2006年度优秀审计论文三等奖,被授予浙江省第14届哲学社会科学优秀成果进步奖;2008年实施《宏观服务型政府投降项目绩效审计研究》;2009年再次进行全面回顾和总结梳理,形成“四轮驱动、创新激活”的经验材料,《中国审计》、《中国内部审计》、省厅《调查与思考》等都作了刊发或转载。二是唱响现在时。即紧贴当前的形势要求,针对经济社会发展中遇到的问题,审计转型所处的环境,安排开展相关课题研究,做到主动跟进、及时跟进,发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。2008年国际金融危机爆发后,结合金融危机对中小企业的影响专项审计调查,组织实施《关于建立企业经营风险监测预警机制的可行性研究》课题;2010年集中开展三项专题调研:一是审计促进公权力规范运作情况分析调研,梳理了关注公共资金使用、关注公共资源分配、关注公共政策落实的经验做法。刘家义审计长带领中央党校第47期省部班二组学员在绍兴考察调研,肯定我市审计系统在规范公权运作上所作的努力和取得的成果;二是土地领域突出问题情况分析调研。反映了地方政策偏差、未批先用土地、标准农田建到山顶上、造地改田资金使用率偏低等问题,并提出了扎紧用地“口袋”、管好“第二财政”、强化土地执法以及优化制度设计等对策建议,得到来绍调研的监察部副部长屈万祥肯定;三是政府性债务管理情况分析调研。分析材料被市委《决策参考》刊发,省人大政府性债务管理情况专题调研组予以肯定。三是关注将来时。即对经济社会发展和审计领域比较前沿的一些课题,提前开展探索研究,以审计科研创新引领实践创新,为进一步推进审计转型作好铺垫。2009年结合嵊泗县长经济责任审计,组织实施《全部政府性资产审计研究》课题,重点对政府性资产负债表的编制进行研究探索,提出了五项编制原则,并据此对县长履行经济责任情况进行分析评价,得到嵊泗县委县政府以及财政等部门充分认可。嵊泗县长经济责任审计项目获评2009年度省优项目,2010年第二期《审计研究》杂志对课题成果作了介绍。审计科研工作有力地指导和推进了审计实践。
三、内部劣势分析(weaknesses)
应当看到,当前绍兴审计工作发展中,也存在一些亟待解决的深层次问题。未雨绸缪,积极应对,努力解决好这些问题,必将有力地促进绍兴审计事业新的发展。
(一)人才培养任务艰巨
审计是一项年轻的事业,但目前绍兴审计队伍的平均年龄在43周岁左右,80%以上人员以财会或审计专业为主,高级职称人员只占到15%左右,无论年龄结构、知识结构还是专业结构,尚不能完全适应审计事业创新发展的需要。审计领域广泛、专业复杂,需要财政、金融、工程、法律、计算机等多方面的高素质专业人才,尤其是既懂财务、又懂计算机的实用型人才较少。审计工作不仅应揭示被审计单位存在的问题,还需提出加强管理、完善制度、深化改革的意见建议,这就要求审计人员必须一专多能。然而,以财会人员为主体的审计人员,由于只熟悉财务会计方面的知识和法律法规,判断和衡量问题的标准及尺度也总是以财务会计方面的法律法规为依据,受专业知识和专业视野的限制,宏观经济管理方面的知识相对欠缺,发现和判断问题往往就事论事,其结果是发现和查处的问题不少,处理处罚的问题也不少,但真正上升到宏观经济管理层面,为加强地方经济管理、某一行业或系统管理出谋划策提供依据的却少之又少,很大程度上制约了审计建设性作用的发挥。
(二)矛盾破解任务艰巨
审计任务日益繁重与审计力量严重不足,这对矛盾由来已久且渐趋突出。随着绍兴经济社会的不断发展,审计任务一年比一年变得艰巨,不仅经济总量的扩张增加了审计工作量,经济体制转型时期的种种复杂因素增加了审计工作难度,而且经济责任审计给审计机关增加了相当于原有工作任务一倍左右的工作量,而审计机关的力量且未能与任务的扩展同步增强。虽然“全面审计、突出重点”的指导方针收到了较好效果,但审计力量严重不足导致一种严重的后果:审计范围可大可小,对某些单位审与不审计都行,审计监督范围实际被缩小,审计监督职能大为削弱。目前,绍兴市由市财政拨款的一级预算单位每年仅能审计四分之一左右,二、三级预算单位基本无力实施国家审计,只能依赖内部审计来实现。这种状况既影响了审计监督作用的发挥,也给财政经济带来一些无形的损失。失去监督的单位、部门和领域,发生问题是必然的,而审计却长期处于一种力不从心状态。如何破解任务繁重与力量不足这对矛盾,有效改变许多被审计单位不能及时得到审计、存在问题不能及时得到发现和处理的状况,仍然是一个悬而未决的难题。
(三)审计创新任务艰巨
创新是大到一个国家、小到一个地区或单位的希望所在。绍兴正处于经济转型、社会转轨的特殊时期,市委市政府提出了科学发展、和谐发展,依法执政、民主理财,关注民生、关注绩效等一系列新的管理理念,这就要求审计部门不断调整工作思路,从而提高顺应大势、服务大局的能力和水平;随着政府预算管理体制改革的深入,新的政府收支分类改革制度的实施,一般预算可用财力为主的预算执行审计已远不能满足要求,审计必须尽快建立以全部政府性资金为对象的财政审计大格局;随着信息技术的迅猛发展,审计对象会计电算化得到普及,各种业务软件进一步开发利用,审计人员原来熟悉的纸质账簿、资料已被电子账簿和电子软件所替代,审计信息化如不迅速跟进将会失去审计资格;随着党委政府、社会各界和人民群众对财政资金使用安全和绩效越来越关注,传统的财务收支真实性、合法性审计模式已不能满足需求,客观上要求审计部门加大绩效审计力度。总之,正处于传统审计向现代审计迈进重要阶段的绍兴审计,需要紧密结合外界要求和自身发展规律,不断以创新的精神破解发展破题,以适应新的历史阶段对审计工作的新要求。
(四)风险防控任务艰巨
审计作为经济监督综合部门,掌握着一定的权力,风险防控问题因此比较突出。特别是政府投资项目审计领域,司法风险和廉政风险并行,绍兴市下属的一些县市已遇到这一问题。尤其在投资审计廉政建设环节,虽然出台了不少制度和规定,但依赖审计人员思想觉悟、制度设计难以奏效的现状,很难得不到根本改观。个别县市审计机关投资审计任务繁重,为完成任务而放松对审计权力运行监控的现象难以避免。审计权力运行不透明、不规范问题尚未完全克服,容易引发规避正常程序、绕过领导把关、实施暗箱操作等漏洞。重业务能力轻思想作风表现的倾向,也在个别单位不同程度存在。个别投资审计人员对自身要求不够严格,风险意识较为淡薄。
四、外部机遇分析(opportunities)
客观地说,当前及今后一个时期,绍兴审计工作发展也面临着一些有利条件和外部环境:
(一)各级领导高度关怀
绍兴审计工作的不断发展,得益于各级领导的高度重视、长期关怀和悉心指导。全国政协副主席李金华曾题词“绍兴市审计局围绕中心服务大局”,2010年5月又专程到绍兴视察工作,对民营企业发展及其内审工作等进行专题调研指导;刘家义审计长先后三次莅临绍兴考察调研;余效明副审计长、孙宝厚总审计师等署领导也先后来绍兴考察调研;省厅陈荣高厅长履新后即来绍兴调研,并首次提出了“管好权、管好钱、管好事”的工作要求;吴桂英、王小龙、康跃西、季鸣、陈焕昌等厅领导,市委张金如书记、市人大谭志桂主任、市政府钱建民市长、市政协陈长兴主席,以及市委王文序副书记、市政府陈月亮常务副市长、市委常委组织部吴晓东部长等领导,也先后对审计工作进行调研指导。各级领导对绍兴审计的高度关怀,给予了绍兴审计战线全体干部职工以最大鞭策和精神激励。
(二)党委政府高度重视
一直以来,绍兴市委市政府高度重视审计工作。除了审计机关预算经费财政全额予以保障外,2007年专门成立政府投资项目审计中心,强化对政府性项目的监管;2011年调整部门工作目标责任制考核办法,将审计从一般的部门中单列出来,与市里四套班子办公室一样作为综合性部门进行单独考核;新一轮机构改革中,市审计局本级得到进一步强化,增设(包括挂牌)4个处室和1个财政全额拨款事业单位;市县审计机关“一把手”均为同级市委委员、人大代表或纪委常委,市经济责任审计工作联席会议办公室主任明确高配为副县处级;市县党委政府换届过程中,市局和5各县局共6名主要负责人得到提拔使用。各县(市、区)党委政府对审计工作同样十分重视,不仅要钱给钱、要人给人,而且主动抓好审计整改和成果运用,列入对乡镇和部门年度工作目标责任制考核的重要内容。
(三)社会各界高度认同
通过三十年的长期坚持和不懈努力,绍兴市各级党委政府部门、经济组织和社会公众等各个层面,对审计的了解和支持与日俱增,为审计工作发展创造了两个方面的有利条件:一方面,党委政府和社会公众对审计的期望不断增加,希望对财政收支和其他经济活动开展经常性审计监督,并及时反馈审计结果,从而形成了需求基础;另一方面,全部政府性资金、政府投资项目和领导干部履行经济责任情况,以及其他属于审计监督的对象,都要接受国家审计,这种理念逐渐深入人心,从而形成了认识基础。这两大基础为审计工作营造了十分有利的外部环境。体现在具体审计工作中,目前绝大部分被审计单位已经从以往对审计的抵触,转变为主动配合支持审计工作,有的单位甚至主动要求审计,以帮助他们查找问题加强管理。审计整改力度也逐年加大,每年财政同级审整改情况市政府常务会议要专题进行研究。近年审计发现的一些重大问题,除个别因历史原因尚未完全得到整改外,有关部门都通过建章立制实现了规范长效管理。
五、外部挑战分析(threats)
随着改革开放的不断深入,审计工作既面临着良好的发展机遇,也需要积极应对严峻的外部挑战。
(一)服务科学发展的挑战
党的十八大把科学发展观作为党的指导思想写进《党章》。绍兴市第七次党代会确立了“建设经济繁荣、生活富裕、风尚文明”现代化绍兴的战略目标,审计工作如何围绕中心,更好地服务科学发展大局,将是一项长期任务和艰巨挑战。这就要求绍兴审计系统牢固树立科学审计理念:首先,要更好地实现宏观思维与微观思维的链接。在注重微观分析的基础上,更善于从战略视角构架宏观思维,从总体和全局上把握审计工作发展走向,特别是明晰新时期审计工作的职责定位,增强审计机关消除经济运行隐患的排险功能、完善经济运行机制的规范功能、提高经济运行质量的促进功能、确保经济健康运行的免疫系统功能以及捍卫经济运行成果的守护功能;其次,要更好地实现跟进思维和前瞻思维的策应。确保审计监督与时代发展同频共振,切实做到跟踪变化、跟进发展、跟上节奏,积极打造居近思远、居点思面、居安思危的超前思维意识,发挥审计机关对财政风险、金融风险、资产风险、环境风险等的预警作用;再次,要更好地实现政治思维与专业思维的融合。善于从政治视角观察发展、透视变化,牢牢把握深入贯彻落实科学发展观这个根本方针,牢牢把握社会主义核心价值体系,牢牢把握立党为公、执法为民的前进方向。善于分析各种违规行为的表现形态,选准查找薄弱环节的着力点,增强由表及里的分析推断力和对事物本质的透视力。
(二)促进社会和谐的挑战
党的十七届五中全会提出了加强社会管理创新的重大命题,十八大又将其作为加强社会建设的重中之重予以强调。推动社会管理创新的目的,在于维系社会秩序,促进社会和谐;主要任务是规范社会行为,协调社会关系,解决社会问题,化解社会矛盾,应对社会风险,控制社会冲突,维护社会治安,促进社会公平正义,创造既有秩序又有活力的社会生存和发展环境。审计作为国家经济社会健康运行的“免疫系统”,出发点和落脚点就是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展,无疑是加强社会管理创新的有力“助推器”。近几年,由于受国际金融危机影响和冲击,绍兴市一些大型企业资金链断裂;随着农村经济的发展以及基层民主政治进程的加快,因村级换届选举、旧村改造、拆迁安置、村干部不廉、群众实惠难以保证等问题,群体性苗头事件时有发生。绍兴市县两级审计机关承担了与此相关的大量工作,主要是参与大型企业解困重组、农贸市场公益化改造、村级财务及工程审计等。严格意义上说有些并不非审计职责范畴,某种程度上也增加了审计工作量,但这既充分体现了党委政府对审计部门的信任,也是审计参与社会管理、促进社会和谐、扩大社会影响的重要途径,必须做也应该做好。
(三)助力反腐倡廉的挑战
党的十八大报告强调要坚持中国特色反腐倡廉道路,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明。在这一总体部署下,报告又对如何建立健全权力制约监督体系进行了明确,即“要健全质询、问责、经济责任审计等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让权力在阳光下运行”。经济责任审计是审计工作的重点之一,也是审计助力反腐倡廉建设的主要抓手。一直以来,绍兴市审计系统对领导干部经济责任审计高度重视,也是最早开展这项工作的地方审计机关之一,创造了经济责任行政首长问责制、内管干部经责审、离任交接、量化评价体系、履职联审、年度报告等工作亮点。中办国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》下发后,绍兴市还率先以两办出台贯彻实施意见。但从目前经济责任审计工作总体情况看,制度机制、技术方法、效果效能方面还有进一步完善提高的空间,今后应着力强化制度建设,努力提高法治化、制度化、规范化和科学化水平,确保经济责任审计法规制度健全、组织领导得力、工作运转有序、操作行为规范、结果运用有效、作用充分发挥,成为绍兴干部管理监督机制、惩治和预防腐败体系中的重要组成部分。
(四)应对信息化的挑战
现代经济社会活动产生海量信息,有序收集、存储和控制信息,是科学审计的前提。通过对被审计单位业务信息、财务信息以及信息系统的综合分析,能够从根本上提高审计效率,从宏观上解构现象,从而揭示体制、机制和制度问题,针对性提出审计意见建议,真正实现国家审计服务国家治理的目标。绍兴市早期审计信息化工作,主要是运用计算机软件作为辅助审计工具,局限于检查会计差错和财务弊端。随着信息化水平的不断攀升,审计需要拓展到对各类被审计对象真实性、合法性和效益性的审查。作为信息技术渗透至生产力各要素的结果,信息化审计与传统审计,在审计目的与职能上没有本质区别,信息化审计仍需制定审计计划,执行审计程序,分析审计结果,出具审计报告。但信息化审计与传统审计仍有所不同,最大的差异在于前者以强大的计算机审计能力作支撑。只有计算机审计能力达到了相应的高度,审计工作才能建立在审计对象业务、财务信息的完整性、准确性、有效性和可用性之上,否则审计工作既难以纵观全局,也无法突出重点。近几年绍兴市审计信息化水平虽有了长足进步,但离真正信息化审计还有很长的路要走。
六、发展对策建议
通过对绍兴审计的SWOT分析,其内部优势劣势、外部机遇挑战可见全貌。未来绍兴审计工作的发展,最佳路径就是在“国家审计是国家治理重要组成部分”、“三个三”理念的指导下,巩固和发展内部优势,克服和避免内部劣势,继续经营外部机遇,积极应对外部挑战。凝聚成一个关键词——就是打造绍兴审计“品牌”。这样既能营造绍兴审计系统共有的精神财富,更能集聚推动绍兴审计事业发展的强劲动力。要把打造审计“品牌”,作为贯彻落实科学发展观、践行“执审为民”宗旨、提升审计社会形象的主载体。结合十八大精神、条块各方面要求和绍兴审计工作实际,近期需在“五大品牌”建设上着力突破。
(一)着力打造审计服务品牌
坚持围绕党委政府中心工作,主动跟进热点难点问题,努力在“四个服务”上下功夫、见成效:一是服务主题主线。关注财政政策、货币政策、土地政策等落实情况,揭示突出问题,预防潜在风险,维护经济安全。加强对中央和地方宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计,突出抓好事关绍兴长远发展的战略性新兴产业专项资金等审计,加快推进经济发展方式转变。定期开展金融企业资产负债损益审计和金融风险专项审计调查,关注信贷政策落实、利率政策执行及对地方经济发展的贡献度,促进信贷资金更多地投向实体经济。二是服务科学决策。科学选择自主安排项目并做深做透,注重加强宏观分析研究;及时梳理归纳审计发现的问题,尤其是影响科学发展的普遍性、倾向性、苗头性和典型性问题,努力从制度、机制和体制上剖析原因,提出建设性审计意见建议,形成高层次高质量的审计报告或专报,为党委政府宏观决策提供依据,进一步发挥好参谋助手作用。三是服务财政改革。着眼构建以全部政府性资金(资产)审计为主线的财政审计大格局,围绕“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”财政管理体制改革要求,以财政一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府负债计划全口径预算体系为基础,切实抓好财政预算执行审计、部门预算执行审计、全部政府性资金审计、县级财政决算审计以及乡镇负债审计等,促进公共财政体制建设,防范各类财政风险,规范“三公经费”开支。四是服务绩效提升。重点推动政府投资项目绩效提升。以跟进服务、跟踪审计为要求,以“新三年建设计划”项目为重点,以造价结算审计和竣工决算审计为主要方式,进一步深化政府投资项目审计,最大限度地节约财政资金并提高其使用绩效;认真贯彻《浙江省投资审计管理办法》,对重大项目实施全过程跟踪审计,审计监督进一步由事后向事前事中转变;抓好各类援建项目跟踪审计,确保援建资金管理和项目建设规范有序。
(二)着力打造审计监督品牌
着眼加强对权力的制约和监督,深入贯彻中办国办“经济责任新规定”、省委省政府“经济责任审计办法”和市委市政府“贯彻实施意见”,努力将领导干部经济责任审计,打造成绍兴审计的一张靓丽名片,进一步推动提升“三个度”:一是努力提升在科学发展中的贡献度。推动经济责任审计为宏观决策服务、为发展大局服务。以“一观三化一廉”为重点,关注权力高度集中、掌握稀缺资源和自由裁量权过大领域,努力防止决策失误、权力失控和行为失范,着力促进权力运行公开化、资源配置市场化和操作行为规范化,更好地促进领导干部守法守纪守规尽责。二是努力提升在监督管理中的参与度。联席会议办公室主任力争早日配备到位,争取纪委和组织部职能处室负责人兼任联席会议办公室副主任,为推进工作深入发展创造条件。提高任中审计比例,增强审计时效性,促使审计结果更好地为领导干部任免奖惩、党风廉政责任制考核和经济责任问责服务。深化量化评价、履职联审和年度报告等特色做法,逐步形成全市整体品牌效应。三是努力提升在干部群众中的公认度。继续探索适应不同审计对象的经济责任量化评价体系,准确界定领导干部应当承担的责任,确保审计结果可靠可信可用。以经济责任审计结果在被审计单位公开的基础上,稳妥推动其他形式的公开,在更大范围接受社会各界监督。积极推进审计整改及成果利用,争取市政府常务会议每年专题听取一次审计整改情况汇报。
(三)着力打造民生审计品牌
着眼“全面建成小康社会”、“到2020年居民收入翻一番”的宏伟目标,把“执审为民”放在更加突出的位置,促进学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居,促进社会公平正义,推动和谐社会建设。一是加强重要民生政策落实情况监督。关注各级各项惠民政策措施的落实情况,及时反映执行过程中暴露出来的问题,提出改进相关政策措施的意见建议,同时积极反应人民群众呼声,为不断优化完善民生政策提供参考依据。二是加强重点民生资金使用情况监督。持续关注“三农”(农业、农村、农民)、“三就”(就业、就医、就学)、“三保”(社保、医保、环保)以及科技、文化、卫生、食品药品安全、生产安全等事关群众切身利益重点民生资金的使用情况,确保专项资金管理规范、用得其所、提高绩效。三是加强重大民生项目建设情况监督。重大民生项目是推动民生改善的关键,要通过审计确保工程安全、进度、质量和效益,真正办成民生实事工程。重点抓好保障性住房建设、经济适用房建设以及旧城改造拆迁安置等方面审计,让人民群众真正得到实惠。
(四)着力打造审计管理品牌
坚持以管理创新推动品牌建设,以品牌建设提升管理水平。一是加快管理思维转型。善于把握事物发展的趋势和方向,善于运用历史的、发展的、一分为二的方法观察和处理问题,坚持从定向思维向辩证思维转变。进一步增强审计计划的科学性,既确保一定的量,更重视审计项目的质;更加突出审计重点,围绕条块两方面中心工作来谋划,不能眉毛胡子一把抓;更加注重审计实效,通过审计推进制度化、规范化和法制化建设,切实解决好屡审屡犯问题。二是加快管理方法转型。摈弃就事论事的传统管理方法,结合新的“国家审计准则”和审计署、省厅出台的相关办法和操作规程,抓紧建立与之相适应的工作机制。通过创建业务讨论会、专家咨询会诊等平台,破解审计过程中碰到的疑难问题。建立审计工作经验积累和推广机制,善于将审计中积累的好经验好做法加以普及,不断加以提炼和提升。三是加快管理手段转型。继续强力推进审计信息化建设,坚持用数字化带动信息化,用信息化推动审计技术方法创新,实现计算机技术与审计业务的深度融合。持续推进金审工程的建设与应用,部署复用金审二期建设成果,启动金审三期工程建设。大力推进审计管理数字化进程,建立与现代审计相适应的数字化管理模式。注重整合审计资源,在有机整合内部资源基础上,按照“关口前移、重心下移”的要求,积极引导社会审计和内部审计力量为我所用。
(五)着力打造审计队伍品牌
按照“实、高、新、严、细”要求,着力打造依法从审、文明从审、廉洁从审的绍兴审计干部队伍品牌。一是切实加强审计核心价值观建设。审计核心价值观是审计事业生存的思想基础,是审计事业发展的精神指南。要结合绍兴人文优势,努力践行“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计核心价值观,使审计核心价值观真正深入人心,实现审计人员个人价值观与审计核心价值观的高度融合。二是切实加强和谐审计机关建设。积极倡导和谐理念,努力培育和谐精神,引导审计干部用和谐的思想认识事物,用和谐的态度对待问题,用和谐的方式处理矛盾。推动民主管理,强化民主监督,扩大审计干部知情权、参与权和决策权。坚持以人为本,重视人文关怀,不断增强审计机关凝聚力、向心力和亲和力。三是切实加强审计制度规范建设。围绕“发展立审、依法执审、质量强审、廉洁从审、文明育审”完善制度体系,建立健全一整套适应现代审计要求的制度规范。按照“集体领导、分工负责、分级管理”的原则,加快形成机关顺畅高效的工作机制。以“实际、实用、实效”为原则,与时俱进增强制度的适用性和可操作性,完善制度执行的约束机制。四是切实加强审计各项能力建设。按照审计署“加强审计机关公务员队伍专业化建设的意见”和省厅“加快建立审计人才培养机制的意见”精神,以委托办班、学习考察、审计论坛、读书会等形式,不断提高审计干部队伍的整体政治素质、业务素质和职业道德素质。五是切实加强审计廉政文化建设。着力打造“清新审计家园”,推进廉政文化进机关、进家庭、进审计点,构建绍兴特色的审计机关惩防体系;着力打造“清风审计文化”,坚持开展廉政主题教育,不断拓展和深化典型教育、警示教育和岗位廉政教育;着力打造“清廉审计方法”,坚持廉洁从政承诺、回访、开放日以及廉政防控等制度,严格执行“八不准”审计纪律。


课题组组长:王建新
课题组成员:胡云欣 陈传良 金利江


参考文献:
[1]刘家义.国家审计与国家治理.在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.审计署《审计情况通报》2011年第14号
[2]陈荣高.依法行政干在实处,科学审计走在前列.在全省审计工作会议上的讲话.《浙江审计》2012第二期
[3]钱水祥主编.《绍兴科学审计实践与探索》.中国时代出版社.2012





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