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浅谈如何做好保障性住房审计工作

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


                                 绍兴市审计局 郭春敖 沈大军 王丽娜胡月峰

 

摘要:保障性住房是党中央国务院关注民生、心系百姓、解决低收入者住房问题的一项重大民生工程。“十二五”期间计划建设保障性住房和棚户区改造住房3600万套,今年的国务院政府工作报告提出,要继续推进保障性安居工程建设,在确保质量的前提下,基本建成500万套,新开工700万套以上。绍兴市今年的计划是新开工建设保障性安居房1.4万套,其中新开工公租房6000套以上,旧住宅区、城中村改造7200套以上,建设10个大型农民集中居住区。开展保障性住房跟踪审计对于推动各地全面完成住房保障工作目标任务,促进国家各项保障性住房政策措施的有效落实,促进住房保障制度的发展与完善都具有重要意义。为充分发挥审计的“免疫系统”功能,完善保障性住房建设和管理,本文通过研究保障性住房发展历程与现状、住房保障审计开展情况、提出保障性住房建设存在的问题,进而提出做好保障性住房审计的几点粗浅建议

关键词:保障性住房 跟踪审计 建议

 

一、引    言

所谓保障性住房,是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房,由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。其中,经济适用房与廉租房是当前最主要、最普遍的形式。建设保障性住房具有重要的社会意义:首先,加快建设保障性安居工程,对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义;其次,加快建设保障性安居工程,对钢材、水泥、铸铁等相关产业具有较强的带动效应;再次,加快建设保障性住房,大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程,都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措,都将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费。

保障性住房建设是重大民生工程,是在住房领域实现社会公平、促进城市化和保障经济稳健增长跨出的一大步,是到2020年实现全面小康社会的重要组成部分。近年来,中央及地方各级政府明显加大了资金投入力度,2011年,中央财政安排资金1713亿元,是2010年的2.2倍,全年城镇保障性住房基本建成432万套,新开工建设1043万套。如何用好资金,如何把保障性安居工程建成质量过硬、人民群众满意、经得起历史检验的“德政工程”、“民心工程”,是亟需解决的重大课题。在这种情况下,有效加强审计监督,促进住房保障制度的完善和住房保障政策的落实,促进保障性住房建设加快进度,维护广大中低收入住房困难家庭的切身利益,是审计机关深入贯彻落实科学发展观,发挥审计“免疫系统”功能的职责所在。

 

二、绍兴市保障性住房发展与现状

绍兴市的住房保障体系构建工作起步较早,1998年就被列为全国首批24个实施安居工程的城市之一,正式拉开了这一工作的序幕。经过十多年的深入实践和探索,目前,以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等保障性住房建设为主的住房保障体系已基本构成并逐步发展完善。

  近年来,绍兴市区以实现“住有所居”为目标,着力在完善政策规划、扩大受益范围、推进保障房建设、提升后续管理等方面下工夫,进一步完善了以公租房为主体的住房保障体系,切实改善了市民的居住条件,收到了明显的成效。近五年来,新建经济适用房94.7万平方米,新增廉租房保障1879户,“三年十万户”农房改造任务完成85%,城镇居民人均住房建筑面积达到35.2平方米,农村居民人均居住用房面积达到61.7平方米,有效地缓解了中低收入家庭的住房难问题。主要采取了以下四方面措施:

一是完善政策规划。绍兴市区相继制订和完善了《绍兴市经济适用住房管理办法》、《绍兴市区廉租住房保障办法》等一系列政策性文件。2009年修订了《关于解决市区低收入家庭住房困难的实施意见》,进一步完善廉租住房制度、规范发展经济适用住房,推出了解决引进人才的居住问题、实施危旧房改造工程,探索市区公共租赁房的租赁机制等措施,为全面解决城市低收入家庭住房困难问题夯实了基础。2010年,市政府出台《2010-2012年绍兴市区住房保障规划》,重新界定了保障对象范围,增加实物配租的比例,推出公共租赁政策出台计划,首次将老旧房改造列入规划目标。此后不久,《绍兴市区老旧房区域改造实施意见》、《绍兴市区公共租赁住房管理办法(试行)》相继出台。2011年,根据省、市有关文件精神,对《绍兴市区廉租住房保障办法》、《绍兴市区经济适用住房管理办法》进行了修订。

二是扩大受益范围。近年来,绍兴市区保障对象、条件和范围不断扩大。廉租房于2008年提前实现低保标准三倍以下住房困难家庭全部“应保尽保”,走在全省同类城市前列; 2009年新增加了实物配租比例,实物配租对象范围从残疾一级扩大至二级,新增低保家庭主要劳动力(绝症)对象列入实物配租范围;经济适用房面积准入调整为人均15平方米,或有2-3人以上家庭现住房建筑面积低于48平方米的住房困难家庭。2009年至今,通过不断降低保障准入门槛,经济适用房和廉租房保障共解决了市区约2500户家庭的住房困难,廉租房“应保尽保”每年均超额完成省定、市定目标。2010年11月,出台《绍兴市区公共租赁住房管理办法(试行)》,规定在市区已办理《浙江省居住证》且实际工作满3年,并符合中等偏下收入标准的无房外来务工人员可申请公共租赁房。公租房政策的出台,使我市的住房保障对象的范围从“市区户籍”人口进一步扩大到“常住人口”。保障范围从原来的四个街道扩大到七个街道三个镇。

三是推进保障房建设。按照中央和省里的要求,大力推进保障房建设,全市保障房建设取得明显成效。2011年全市开工建设保障性安居工程(含购买)16197套,完成省下达目标任务的115.35%。今年上半年已争取到中央1.36亿元补助公租房和城市旧住宅区改造专项资金,补助金额位居全省第三位。今年1-8月,全市新开工建设保障性安居工程住房13465套(户),已完成年度目标任务的95.8%;全市竣工保障性安居工程住房3906套,完成年度目标任务的77.4%;全市新增廉租住房保障99户,完成年度目标任务的74.6%。尤其是在探索社会力量投资建设公租房方面,目前已建设开工1728套,下步计划实施建设3700余套,走在了全省前列。

四是提升后续管理。一是严格审核准入,分配阳光透明。绍兴市区住房保障的申请登记由街道(镇)负责初审,住房保障和民政部门分别对申请家庭的家庭住房和收入状况进行复审,审核结束后,对符合条件的申请户进行媒体公示,再以公开摇号、按序轮候的方式解决,并由公证处进行现场公证。二是完善退出机制,注重动态管理。一方面,开发建成了廉租住房计算机管理系统,全面实行一户一档动态管理,每年都开展低收入家庭住房状况调查,目前已建立低保标准3倍以下低收入家庭住房困难户住房状况档案。对受益对象中实际情况已不符合配租条件的,结合退出机制进行妥善处理。另一方面,根据住房城乡建设部和省建设厅有关文件精神及要求,2010年5月启动了市区住房保障户情况调查摸底工作,主要对在2003年至2009年期间申请购买沁雨园、鹅亭境园西区和东区等小区经济适用房的3290户住户,以及2002年起获得廉租住房保障资格的约600户住户入住使用情况进行复核,进一步推进了住房保障工作的动态管理。

2012年绍兴市政府工作报告显示,未来五年,要保持房地产市场健康发展,加快保障性住房建设,启动新一轮农房改造。加快保障性住房建设,强化工程质量监管,完善审核、分配、监督和退出机制。计划新开工建设保障性安居房1.4万套,其中新开工公租房6000套以上,旧住宅区、城中村改造7200套以上;建设10个大型农民集中居住区。可以看出,随着国家和地方一系列住房保障政策文件的出台,住房保障力度加大了、进度加快了,将保障性住房建设提升到一个新的层次。

 

三、从审计角度看保障性住房建设存在的问题

近年来,绍兴审计机关大力开展保障房审计工作,2008年和2009年分别实施了城中村改造10个组团项目的专项审计调查,2010年至2012年,分别对袍江、镜湖、高新区的拆迁安置房源进行了专项审计调查。通过连续五年的审计调查,揭示了“安居工程”建设安置方面存在的种种违规现象,现简单归纳出以下几个共性问题:

(一)政策执行方面

1、政策刚性不足。我市目前和以往的住房保障政策都是以一般规范性文件形式发布,未形成法律制度的约束,导致保障性住房政策在执行的过程中刚性力度不足,影响了保障性住房的建设力度和保障性住房政策的落实。

2、超政策标准支付补偿。在对城中村改造10个组团项目的专项审计调查发现,拆迁安置过程中存在按拆迁协议及城中村改造政策补偿外,向拆迁户支付各类个性化补偿情况,包括违法建筑补偿、“钉子户”处理、违章建筑拆迁回购款、搬迁奖等。对镜湖新区的拆迁安置房源专项审计调查发现,在拆迁安置过程中对于违法建筑按评估价,棚等未经批准的临时建筑按不同标准进行补偿,在拆迁安置过程中对于批而未建的地基给予相同确权面积的相应安置指标,并按地基建筑面积予以补偿各类补助及奖励。

3、将村集体用房分割给拆迁户。开发区一村委将100余平方米村集体房产分配到10户拆迁户,这些拆迁户并未支付任何房屋对价费用,却享受了产权调换补偿。另有一村三户村民审批建造新房时,调剂出旧房共计180多平方米,由村委代为收管,随后几名村干部在无任何手续情况下将该房屋 “调剂”为己有,并将此面积纳入拆迁补偿范围。村集体用房无偿被个别村民分割,导致集体、国有资产的流失。

4、拆迁时突击“分家析产”争房源。一拆迁户旧房确权面积179.95平方米,拆迁前突击分给儿子确权面积80.5平方米、女儿80.5平方米,剩余建筑面积18.95平方米,被认定为住房困难户,给予先行补偿安置。夫妻俩分得100平方米安置住房。通过分家,不仅多争取了安置房,还通过住房困难条件提前安置争取了低房价,提高了拆迁成本。

5、编造违章收费事实骗取安置房。部分村民与村干部协商,由村委出具已收取违章建房处理款的收据(按规定应上缴城建主管部门),然后以历史遗留问题“村收费违章房屋”名义取得拆迁补偿,将违法建筑合法化,经调查一些罚款收据甚至纯系为履行手续而为,并无罚款之实。处罚未见罚款,违法建筑确权补偿却已兑现。这在今年的拆迁安置房源专项调查及以前的城中村改造建设调查中均有发现。开发区有一村干部及9名村民以类似造假手段非法骗得安置房约650平方米,被有关部门处置。

(二)工程建设管理方面

1、技术体系不成熟。目前保障性住房建筑缺乏全过程的规范技术体系,也没有按规定纳入《绍兴市区建筑节能工作实施意见》所要求的绿色建筑范围之内,存在部分规划设计不合理、施工质量不过关、节能环保不达标等弊端和问题。

2、配套设施不完善。目前保障性住房的选址都远离城区和商业中心(如鹅境地块、小亭山地块和鉴湖区块等),生活配套设施、公共服务设施和市政基础设施不能同步建设,加大了入住后的生活成本。各类保障房设施过于简陋,连简单的厨房和卫生间设施都没有。

3、未按规定进行招投标。对镜湖新区的拆迁安置房源专项审计调查发现,个别项目监理招投标中存在投标人数量不足、未按规定进行公开招投标而采用邀请招投标、评标过程资料不全、记录不完整等程序不规范现象;对袍江开发区的拆迁安置房源专项审计调查也发现按规定应公开招标,实际勘察和设计未进行公开招标的现象。

(三)房源分配管理方面

1、空房被占用现象严重。对镜湖新区和袍江开发区的拆迁安置房源专项审计调查均有发现,公建、营业用房和汽车库及多余自行车棚基本上已被两镇镇政府和各村村委、村民出租或占用。部分住宅被借用或不同程度的占用,部分住宅的电线被盗,影响房源的安置使用

2、退出机制不完善。家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足,核定有一定难度,有的家庭收入增加了,已经明显不符合享受保障性住房的标准,但仍然不退出保障性住房,群众意见比较大。

3、欠缺有效的内部控制。在审计中发现,部分项目在房源接收与使用环节方面、岗位职责方面等缺乏有效的内部控制,无流转审批登记资料,不利于外部监督及后续管理。

 

四、做好保障性住房审计的建议

   对于如何做好保障性住房审计,笔者结合自身审计实践,提出以下几点粗浅建议:

(一)关注项目建设程序

审查项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告是否经有关部门批准;审查概算批复、建设用地审批、建设规划及施工许可证、项目设计及设计图纸审核等文件是否齐全;审查决策是否依法合规,是否存在违规审批、擅自调整投资计划、未批先建、决策失误造成重大损失等问题;审查土地使用权管理是否规范,建设项目用地的取得方式是否符合规定,土地出让金是否足额收取和上缴,是否存在非法批地、低价出让土地以及违法违规审批等问题;审查规划许可是否规范,程序是否合法,是否存在违规变更规划和改变土地用途等问题。

(二)关注建设管理情况

一是关注建设规模、实施进度、造价控制情况。项目是否真实开工,是否存在未按要求进度建设、中途停工、未按时竣工、虚报瞒报竣工情况、竣工后未能正常投入使用等问题;二是关注工程、设计、大宗物资等招标投标情况,审查是否存在规避招标、虚假招标、围标串标、评标不公、监管不力等问题。三是关注经济合同的签订及履行情况。合同是否约定预留审计准备金(含质保金)。履约单位是否与合同单位一致,特别是收款单位与合同单位是否一致,合同单位收到工程款是否存在背书问题并查明原因。

(三)关注制度执行情况

重点检查实施单位在合同管理、材料保管、工程款支付、财务审批等方面的内部控制制度是否建立健全有效。若没有形成有效的内控制度,则应督促、指导建立完善各项管理制度和相关机制,保证建设项目规范运行、建设资金合法使用。

(四)关注财务收支情况

审计各项收入是否在法律规定账户核算,有无隐瞒收入、设立账外账的情况;审计各项支出是否严格按照概算列支,有无超概算、超标准现象,有无违反规定发放津补贴问题;有无虚开发票、虚列支出、转移资金问题;有无在下属单位列支费用行为;专项资金使用是否遵循专款专用原则,有无被挤占挪用问题。

(五)关注工程质量情况

审查项目开工前是否办理工程质量监督和施工许可手续;检查勘察、设计、建设、施工、监理、工程质量监督等单位资质的真实性和合法性,是否严格按照工程设计图纸和施工技术标准进行施工,是否对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验,审查施工单位有无违规转包分包、偷工减料、以次充好等问题;要对质量存在严重问题的项目作为重点审计项目,并分析其产生的原因和造成的影响。

(六)关注住房分配情况

关注当地政府是否建立了科学、有效的申请、审核、公示、复核、退出等制度,评价其制度执行的公平性和透明性;审查保障性住房房源、配租(售)方案、配租(售)结果是否向社会及时公开,配租(售)过程中是否以摇号排序等方式公开进行分配;运用计算机审计手段,对住房保障对象的户籍、住房、财产情况进行调查,对申请、审核等资料进行审查,检查是否有不符合条件的群体进入保障范围;通过抽查住房保障对象档案资料和入户调查等方式,检查已分配保障性住房是否存在被违规出租、出借或其他商业经营的现象,是否存在租赁补贴未完全用于改善住房条件的现象。

 

 

参考文献

[1]建设部课题组.多层次住房保障体系研究.北京:中国建筑工业出版社,2007.

[2]李由,梅贻凯.我国住房保障体系的现状及发展方向.当代经济,2006

[3]文林峰.中国保障性住房现状

[4]张顺建. 关于“十二五”期间绍兴市区城市住房保障体系构建的思考.绍兴政报,2011

[5] 2012年绍兴市政府工作报告

 





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