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创新审计方式推进财政上审下工作的深化和完善

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


绍兴市审计局课题组

 

摘要:根据我国现行财政管理体制和审计机关组织体系,财政 “上审下”是审计机关对下级政府预算执行情况和决算的审计。财政“上审下”经过了二十多年的实践,其审计模式走入了一个套路,如何转变工作思路,创新审计方法,适应现代公共财政管理体制及财税改革的要求,使财政“上审下”继续深入发展,还存在不少问题,尚需进行积极探索和有益尝试。

主题词:财政 上审下 探索

 

根据我国现行财政管理体制和审计机关组织体系,财政 “上审下”是审计机关对下级政府预算执行情况和决算的审计。财政“上审下”经过了二十多年的实践,其审计模式走入了一个套路,如何转变工作思路,创新审计方法,适应现代公共财政管理体制及财税改革的要求,使财政“上审下”继续深入发展,还存在不少问题,尚需进行积极探索和有益尝试。

一、当前财政上审下工作存在的问题

一是从审计范围看,存在视野盲区。由于受审计力量的限制,市局对各县市财政决算实施“上审下”,基本上是三年审计一次,而且是一次审一年,对另外几年的财政预决算情况,基本上没有延伸审计。各县市审计部门虽然每年都实施“同级审”,并向市局上报审计报告,但反映问题不彻底,尤其是有关改变预算级次及牵涉地方利益、领导政绩的问题,因政府干预不敢如实反映。因而,目前“上审下”是不完整的审计,还存在视野盲区。

二是从审计内容看,存在视点模糊。在预算算执行审计过程中,选择部份项目开展绩效审计和专项审计调查,虽然开展多年,也积累了一定经验,但从整体上看,效果不理想或不明显。但由于上审下中,审计人员对当地经济社会热点不熟悉,特别是由于负责管理和使用公共资金的政府部门职能各异、涉及部门多、资金分布散,再加上目前公共财政不健全、公共财政体系尚不完善,政府越位、错位和缺位现象仍然存在,对公共资金绩效性如何开展审计,从哪些部门、哪些领域或哪些资金着手进行审计较为困难,不能能很好地联系当地经济发展的实际、政府中心工作和老百姓所关注的热点,切入点和突破口不准确,存在一定的盲目性。

三是从资源整合看,存在视线重叠。由于财政“同级审”的存在, “上审下”和“同级审”在审计内容和范围有所交叉,有一些界限不明确,也存在重复检查的问题。有被审计单位陈述过这样的困惑,往往这一茬审计人员刚走,又一支检查队伍进场了,也许审计目标、审计重点不同,但审计过程索取的资料和审计实施方法大同小异,被审单位疲于应付却又有苦难言。另外,下级审计机关在同级审中,特别需要上级财政对下级财政专项补助及结算情况的审计资料,上级审计机关在对本级预算执行审计可以获得这方面的资料,而上级审计机关一般不予提供,同时下级审计机关在开展同级审中,对获得下级财政挖挤上级财政收入的情况也不会积极提供,审计工作常常为了获取同样的信息重复工作浪费了大量的人力物力和精力。

四是从监督力度看,存在视程短线。近年来审计查出的问题,基本上大同小异,主要是部门预算不细化、挖挤上级财政收入、混库、虚列、挤占、挪用等等,这些问题是年年查年年犯,有的问题前面纠正后面接着犯,屡查屡犯现象较为严重。主要原因是审计部门在对一些违纪违规问题的处理上,出现左右为难的现象;处理的大多数如隔靴骚痒。如,根据省政府办公厅《转发省财政厅关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理实施见的通知》(浙政办发〔2003〕33号)文件精神,对公安、工商、计生、法院、环保等五部门的行政事业性收费应纳入一般预算收入。但在实际处理中,对五部门收费未纳入预算收入情况在处理时均按上年年底余额的20%收缴省财政。这一处理原则明显较省政府文件规定要轻。而且以过几年的实践,各地基本了解了这一做法,出现了应对办法,在年底相方设法减少结余,甚至出现零余的情况,有的将其他支出、结余汇在一起,审计时无法分出当年五部门收费结余情况。犹如病菌对药物产生了抗体、用药过轻,失去了疗效。

二、财政上审下的目标定位问题

随着经济社会的发展,国务院“扩内需、保增长、调结构、惠民生”政策的实施,财政审计的目标应更加体现符合科学发展观和经济发展方式转变的要求,围绕着维护财政安全、防范财政风险、规范财政管理等方面内容,通过审计,客观评价财政管理工作的主要成效,揭示存在的突出问题,并从体制、机制、制度层面提出改进财政预算管理的建议,确保国家宏观调控措施得到落实。审计目标要重点围绕以下五个方面:

一是促进经济健康发展,维护财政安全。关注中央和省保持经济平稳较快发展各项措施落实,重点关注政策措施贯彻落实情况,实施中存在的问题,要从体制、机制上进行评价和分析,提出改进和完善各项措施的意见和建议,确保国家积极财政政策等各项措施执行到位。同时通过审计关注财政风险,维护财政安全。

二是促进建立统一、完整的政府财政管理制度。通过审计地方预算编报、预算执行、国有资本经营预算执行等情况,重点反映预算不完整、项目不细化、执行不严格,向人大报告预算执行情况不全面等影响公共财政体系建设的体制性、机制性问题,进一步提高预决算管理的规范性和完整性,促进完善政府会计制度,提高公共财政管理水平。

三是促进建立科学规范的财政转移支付制度。审计涉及执行国家宏观政策的转移支付资金的管理使用情况,关注转移支付资金分配的科学性、合理性,完善公共财政体制,使转移支付制度在促进公共服务均等化、构建和谐社会方面发挥好应有的作用。

四是促进落实惠民政策的长效机制。通过民生资金和民生工程审计,注意揭露落实国家有关政策不到位,以及严重影响和损害群众利益的突出问题,提出完善政策、健全制度的建议,促进支农惠农政策的落实,促进贯彻落实节约资源和环境保护的基本国策,促进提高基层公共服务能力。

五是促进提高财政资金使用绩效。关注财政资金使用政策目标实现情况,推进财政绩效评价,关注财政支出“越位”、“缺位”和“错位”的问题,以优化支出结构,促进财政支出符合公共利益最大化要求。

三、完善财政上审下的实现途径

针对存在的问题,笔者认为财政上审下可以从以下几个方面下功夫:

一是整合审计资源,实行上下“联动审计”。将单行的“上审下”、“同级审”整合,选择部份项目实行“上下联动审计”方式。联合审计可以实现“上审下”权威性优势和“同级审”熟悉实情优势互补,既可节省审计成本,又可节省被审单位的人力和时间,避免重复审计,提高审计工作效率,同时还通过“上审下”加大跟踪问效问责力度,可促进“同级审”作用的发挥。具体方式为四个同时:

1.同时成立审计组。市局根据每年“上审下”计划安排情况,及时与相关县市审计局进行联系,同时成立市县两级联合审计组。

2.同时开展审前调查。在审前调查阶段,省、市两级审计组共同详细了解被审单位的基本情况,但又各自根据审前调查资料编制审计实施方案,各自在AO系统中建立审计项目,编制审计事项。利用AO系统软件提供的数据资源共享、数据交换、数据分析等功能支持。

3.同时进点开展审计。同时进点开展财政决算和预算执行审计工作,两个审计组均以财政资金收支为主线,在实施审计过程中,对相同的事项取证、审计工作底稿只进行一次编制,另一个审计项目的事项取证、审计工作底稿只要更改的名称即可,做到一次编制二次使用,以提高工作效率,充分实现了资源共享。

4.同时出具审计报告。现场审计结束后,两个审计组根据共同收集的审计取证资料,结合确定的不同审计工作重点,提交审计报告,并据此与被审计单位一次性交换意见。这样,在既定资源的条件下最大限度地发挥审计机关的整体效能,使审计成果得到充分的利用,达到了事半功倍的效果。

二是加大监督力度,实行全程审计。

1.审计范围上突出全面性。改变以往一次审一年的做法,实行一次审三年,避免出现审计真空。

2.审计重点上突出完整性。“上审下”的重点要突出下级政府财政预算执行和财政决算全过程关键环节和内容的审计,关注财政预决算级次管理和分配秩序,关注政府财政资金的安全和使用效益,关注预算收入的完整性。侧重检查共享税和应上缴上级财政的各项行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等非税收入的征收、管理和解缴情况,揭示混淆入库级次、挤占上级收入等突出问题;重点检查主管部门乱开政策口子,违规减免应上缴上级财政管理的各项非税收入等情况。而其他内容主要是同级审的重点。

3.审计处理上突出合法性。为规范审计处理,对今后财政决算审计发现的普遍性问题,如罚没收入、五部门行政事业性收费、国有资产收益未纳入一般预算问题,今后均应按照当年收入数的20%上缴省财政。

三是扩大审计成果,实行绩效审计

从近年来的审计情况来看,我认为有以下几个方面需要从体制、机制上考虑,开展绩效审计,提出意见建议。

1.关注财政分成体制。预算执行过程中不同程度地存在着侵占截留中央或省级财政收入问题,而且问题年年查,情况年年发生。从表面看,是地方未严格执行财经法规,存在地方利益。但从深层次看,也存当前财政分成体制的合理性问题。当前,中央、省、市、县四级财政收支状况看呈现出两头紧、中间松的现象,尤其是市、县级财政支出负担多,财力来源少,收入缺口大,为防止赤字增大或达到收支平衡,市县财政、地税、金库等部门有无侵占截留属于上级财政收入。因此,今后的上审下要注重抓住这些具有普通性、倾向性、苗头性的问题,提出深化财政体制改革的建议,为党委政府决策服务。

2.关注专项资金绩效。当前在地方财政预算中专项补助资金存在着金额较大、项目过多、管理失控、使用不当、效益不高等问题。上一级政府财政或主管部门拨付本级政府或主管部门的专项资金一般都有一定的限制条件,通常是对资金的用途加以明确限定,或者要求本级财政为该资金的使用提供配套资金。但在对预算执行单位审计中发现专项资金被挤占挪用的问题比较严重,究其原因主要是本级财政财力有限,经常性拨款不能满足预算执行部门和单位在人员经费、公用经费等方面的正常需求,致使大量专项资金未投入到规定的项目上去,而是补充了单位的自身经费。这都应引起有关部门的重视。今后对专项资金补助要加以清理改进,根据需要和可能逐项核定,提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。

3.关注积极财政政策落实效果。2008年以来,各级政府贯彻落实“保稳促调”政策,对企业的奖励扶持力度明显加大。从审计的情况看,市县各级政府设立了较多的直接拨付到企业的补助性、奖励性专项资金,但也存在一些问题:制定的部分奖励扶持政策与中央及省相关政策不一致;政策不够细化,操作过程有失公允;各类扶持政策衔接不够,同一项目重复享受不同扶持政策;财政涉企奖励补助资金沉淀;企业使用扶持资金的绩效不理想等情况缺乏问效问责。为应对金融危机,保持经济快速增长,今后一段时间,财政对企业的扶持仍将保持一定规模,所以要通过审计调查,了解总体情况,检查相关政策执行,更重要的是从绩效审计理念出发,总结好的做法,分析存在问题的原因,促进完善财政涉企奖励补助资金制度,使这部分财政资金在应对金融危机中更好地起到“调结构、促发展”作用,为有效落实政府宏观决策提出可行性建议。

4. 关注财政安全与资金绩效。随着城市基础设施建设的快速推进以及一系列扶持企业发展政策的实施,一方面:历年有大量财政资金出借给部门和单位,另外千方百计通过政府负债筹集建设资金,以弥补建设资金的缺口,财政资金安全问题需要引起关注。另一方面:在政府大量举借债务支付高额利息的同时,却有大量的财政资金沉淀在各家商业银行,有的只能获取较低的活期利息收益,不少预算单位及其相关部门也结存了大量财政资金,这部分资金因分散在各单位,没有统筹使用,影响了财政资金绩效发挥。随着应对金融危机积极财政政策的实施,政府负债规模和偿债压力的实际状况以及财政运行的安全问题亟待需要关注,防止因过渡负债引发财政风险。因此,有必要对财政出借资金规模、资金投向、资金安全情况、财政闲置资金管理使用情况、负债规模和风险情况进行综合调查分析,来促进政府切实关注财政资金的安全和绩效,加强政府负债管理,有效防止财政风险,科学安排、统筹调度财政闲置资金,发挥财政资金的最大绩效。

 

组长:沈建辉

成员:王霞辉、蔡马校、丁柏灿、戴雨燕

 

参考文献:

1.刘家义 《国家审计与国家治理——刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》 审计情况通报第14期

2.曹惠平 《论构建财政审计大格局》 《理财》2011年05期

3.康力 《中国财政审计发展的必然——走向财政审计大格局》




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