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完善政府投资项目审计环节,切实提升审计监督水平

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


(绍兴市越城区审计局   罗方远)

随着政府进一步加大了对国家建设项目的投资力度,投资项目越来越多,投资规模也越来越大。审计机关作为政府投资项目的监督主体,为了充分发挥审计监督职能、减少损失浪费和保证国家财政资金安全高效,不断加大了对政府投资项目的审计监督力度。

近两年来,区审计局共完成了35个政府投资项目审计,送审造价30483.82万元,审计认定造价26316.30万元,审计核减工程造价4167.52元,平均核减率达13.67%。但由于区审计局受人员编制数量限制,存在人少事多、投资审计人员严重匮乏的情况。目前区审计局承担投资审计的人员仅3人,无一人具有相应的执业资格证书;同时,两年来还要承担财政审计、领导干部经济责任审计、财务收支审计等各类项目26个。在这种情况下,只能寻求审计外包的方式,利用社会审计资源,组织中介机构参与政府投资项目审计。结合我区实际,就如何进一步规范和把握审计环节,提高审计质量和控制审计风险提出一些看法和建议。

一、    政府投资项目审计的现状

(一)政府投资项目审计越来越受重视,工作任务不断增加。

近年来,随着中央对建设领域突出问题专项整治工作的开展,以及审计署《政府投资项目审计规定》的出台,各级政府对政府投资项目审计监督越来越重视,审计要求越来越高,审计任务越来越多。如:区审计局今年1—10月已受理政府投资项目审计17只。

(二)审计任务与审计力量的不匹配,履行投资审计的职能尚需加强。

近几年来,越城区为配合市重点项目开展,实施了城中村改造建设、公共基础设施配套建设、新农村建设等重点工程建设,政府投资建设项目数量逐年增加,投资额越来越多。这些建设项目需要审计后方可进行竣工结算。但由于政府投资项目审计专业性和政策性强,情况复杂,需要审计人员不仅要具备审计知识,更应具备工程造价专业知识、执业资格、协调谈判能力和丰富的工作经验。目前,区审计局工作人员只懂财务,几乎不懂工程建设,难以适应投资审计工作发展的新要求。

(三)社会中介机构审计质量良莠不齐,缺乏严格监管。

由于中介机构是市场化经营,尽管有职业道德的约束,有从业规则的规范,但在经济利益的驱动下,特别在政府投资项目资金监管不严的情况下,极易和建设方、施工方达成妥协,将政府投资项目建设过程中实际存在的问题予以疏忽;更有甚者,与建设方、施工方沆瀣一气,助长某些不法分子侵吞国有资产。

(四)政府投资项目审计风险较大,投资审计规范化尚在探索。

复杂的建筑市场环境决定了参与项目建设的各单位经济活动具有很大的不确定性,有些投资项目情况复杂、内控制度不健全,工程管理不规范,利益主体多元化,而这些都增加了政府投资审计工作的风险。目前国家审计署尚未发布具体的投资审计操作指南,各地都在探索。投资审计工作在制度建设、规范化建设等方面还需要进一步完善。

二、    政府投资项目组织审计环节中存在的主要问题及成因

(一)    审计理念和操作规范的不对等性。

中介机构的人员一直从事社会审计工作,而社会审计与国家审计在审计目标、审计重点、规范准则、机构设置等方面存在一定的差异,造成了中介机构参审人员的审计理念与审计机关的要求有着不对等性。具体表现为:一是中介机构对组织项目实施审计时不习惯按国家审计工作程序和作业规范进行操作;二是对工程变更联系单进行审核时,只要联系单已由建设单位、施工单位、监理单位签证的,一般均予认可,对其合理性、合法性未作进一步分析;三是对工程管理上的问题未作深层次的审查。由于中介机构对上述情况未作思考和深入,不作分析及延伸审计,造成审计理念和操作规范上存在不对等性。

(二)政府投资项目的审计质量尚需提高。

在组织社会中介机构进行审计时,中介机构在结算审计方面的水平和力量是社会公认的,但国家审计机关在投资项目审计上的全面性及力度和深度却是中介机构所不及的。由于中介机构的特殊性,存在着以经济效益为主要目标,管理不够规范,制度不够健全,深入项目现场审计少,审计质量距离要求还存在着一定差距。同时,由于中介机构的投资项目往往是受建设单位的委托,人员长期从事工程结算审核业务,这种受托责任关系决定了中介审核人员在审查项目建设管理方面的局限性和片面性,特别是材料定价中存在的不合理、不规范情况,由于其责任主体是建设单位,中介审核人员很难纠正或推翻。

(三)审计机关的审计风险面临考验。

组织中介机构参与国家建设项目审计是审计组织形式的创新,在这种新的组织形式中,许多基础性工作由中介参与人员完成,而最终的审计报告由审计机关出具,对外承担的审计责任和审计风险仍是国家审计机关。因此,在组织中介机构参与审计项目中,存在的审计风险主要有:一是协审人员采用了不当的审计程序和方法或错误地判断了审计事项,做出了与事实不相符合的审计结论。二是中介机构内部控制制度薄弱而形成的风险,如对协审任务分派不当而导致影响协审质量或进度的风险。三是国家审计机关如果对中介机构监督管理不力,有可能给组织方自身带来风险,如参审人员违反职业道德将直接影响协审意见的真实性。上述审计风险如果不加以控制,将转嫁而形成审计机关的审计风险。

(四)审计项目的完成时效和审计成效均有差距。

在激烈的市场竞争中,承接审计项目是中介机构经营的关键点,在某一阶段,中介机构同时接受了来自不同审计机关或被委托单位等方面的审计项目,由于受有限的人力资源制约,不可避免地造成了工作上的交叉和人员分配上的流动性,这样既延长了各项目的实施时间,也影响了各项目的完成进度。同时,由于现行的审计费计算标准一般与送审规模和审计核减额有关,对项目参与人员指出的管理方面和绩效方面存在的问题难以量化并支付相应的审计费,中介机构对一些深层次、综合性的问题以及投资效益等内容缺乏深入的审查和揭示,而这些正是国家审计机关所关注的,从而影响了组织审计项目的质量和审计成效。

三、    对完善政府投资项目组织审计环节的建议和对策

(一)要进一步规范对政府投资项目组织审计的操作规程。

对政府投资项目组织审计,既有利于减轻审计机关的工作压力,同时有效使用专业资源和团队,使审计更趋于规范和专业,更有针对性,是当前对政府投资项目实施审计的有效途径,这就要求审计部门能更加合理科学地设定相关规则,更加有效地实施项目监管。为优化组织审计环节的流程设计,加强审计过程的控制和监管,达到控制审计风险、提高审计项目质量的目标,区审计局经过多次分析交流并征求组织审计社会中介机构意见后,已出台了《越城区审计局组织社会中介机构参与国家建设项目审计操作规程(试行)》,以此来进一步规范对政府投资项目组织审计的操作规程。

(二)要进一步控制好审计人员与施工单位的接触环节。

在审计实施过程中,政府投资工程审计的风险主要出自审计工作人员与施工单位的接触环节,因此要尽可能控制好审计人员与施工单位的接触。主要做好四个“控制”:一是审计资料送审环节的控制。为进一步增加审计人员审计工作的独立性,尽管减少审计人员与施工单位的接触,审计机关只接收由建设单位送交的审计项目资料,并办理好资料移交相关手续。二是看现场环节的控制。看现场是审计工作不可或缺的一个工作步骤,通过对工程实际数值的复核检测,审核图纸或签证等资料反映的情况是否真实、是否有误差。看工程现场时审计机关的审计人员必须两人以上同去,同时要求审计初稿完成之前审计人员现场踏看时施工方不得在工程现场。数据取证时,审计人员、建设单位均要现场确认测量结果(必要时要求监理方参加确认)。三是补充送审资料环节的控制。送审资料是否真实完整,直接影响工程审计的进度与质量,因此送审单位必须一次性真实提供资料。但往往相关建设单位送审的工程项目资料还是有很多不齐全的问题,甚至一些虚假资料。审计人员碰到资料不齐全导致不能继续审计的时候,必须要建设单位补充齐全或者有时还要提供相关说明资料,这时审计机关应对其补充过程进行控制,以避免出现补充资料直接由审计人员一个人决定而导致审计风险。四是核对审计初步结果环节的控制。审计报告初稿出具后,审计人员须与建设、施工单位进行详细的核对工作。而根据工程审计特点,这个环节往往是审计人员与施工单位接触时间最多的一个环节,为此,参加核对人员必须由建设方、施工方、审计机关和审计委托的中介机构四方组成,审计机关参加对账人员至少两人,同时审计机关对每天对账的过程及内容进行记录,将核对的情况向部门领导汇报。参与对账人员在“对账签到表”上签字。在核对工作基本结束后,审计机关委托的中介机构应根据核对结果调整审计初步结果,并详细列明初步审计结果与核对后结果之间的调整明细与过程,向审计机关报告、备案。经过审计机关确认后,才能进行审计定案工作。

(三)要进一步做好审计后续管理工作。一是审计相关资料的备案工作。审计过程中所形成的审计资料是形成审计结论的依据。为减少审计风险,提高项目质量,审计机关要将审计过程中形成的重要审计资料到审计机关备案,主要包括:审计结果初稿、形成审计结果初稿的计算稿、现场勘踏核实的测量记录、现场勘踏核实后的调整明细及相关计算过程资料等。二是加强对中介机构的审计质量考核。为真正体现优胜劣汰的原则,年终需对协审中介机构参与的国家投资审计项目质量进行核,对成绩突出的中介机构,在第二年项目安排上予以优先考虑,对排名末位的中介机构予以通报、甚至淘汰。三是完善中介机构的准入机制。在实际操作中,一般都会选择相对固定的几家中介机构作为政府投资项目的协审单位。在选择中介机构的问题上,一定要充分考虑社会中介机构的规模、执业能力、技术水平与经验,采取公开的方法选取几家社会中介机构作为审计机关的固定协审单位参与政府投资项目审计。同时要求社会中介机构参与组织审计的人员要相对稳定,人员名单到审计机关备案。项目一经委托,要与协审的社会中介机构签订“委托审计协议”,明确委托审计项目、审计范围和职贵、工作时限、审计费用支付、回避和保密承诺、违约责任等内容。

(四)要进一步加强审计队伍建设。一是充实投资审计力量。针对投资审计专业人员严重匮乏的情况,区审计局已通过人事部门计划明年向社会公开招考投资审计专业的公务员一名,以适度解决投资审计的工作需要和充实投资审计力量。二是加强学习培训。组织投资审计人员学习投资审计方面的政策法规和业务培训,并派遣投资审计人员参加上级审计机关组织的投资审计业务培训。三是做好“传、帮、带”工作。主要从审计技巧、审计程序和控制、审计成果转化和运用、审计项目档案管理等方面进行帮教,鼓励和培养年轻同志的自学能力,让他们学习投资审计的相关知识,培养投资审计的复合型人才。四是筑牢廉政防线。倡导审计人员树立“文明审计”和热情服务的工作作风,始终把投资审计作为风险防控工作的重点领域,通过我们的“价值观”大讨论和各种形式的廉政教育,严格执行审计“八不准”纪律和局制定的各项规章制度,彻底筑牢廉政防线。

 

主要参考文献:

1、张瑞娜 县级审计机关政府投资项目审计现状及对策分析-商情2011(29)

2、方一君 政府投资项目管理中的问题分析及应对措施-厦门科技2011(4)

3、许汉友论政府审计与社会审计的协调-审计与经济研究 2004(1)

4、陈力.吴仲兵  政府投资项目委托审计中审计风险的成因与控制-审计研究 2001(1)





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