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促进社会保障资金价值提升的审计研究

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


绍兴县审计局 祁金凤

 

摘要近几年来,各级政府加强了社会保障资金管理,但由于社会保障资金性质的特殊性、管理的严肃性,加之面广量大、情况复杂,不可避免地存在一些问题。本文试图通过对社会保障资金审计方法、审计手段等方面的研究,试分析审计监督在促进社会保障资金价值提升上的作用。

关键词社会保障价值 提升 研究

前言

社会保障资金是指国家和社会依法建立的,用于社会保险、社会救济和社会福利等社会保障事业的一种专项基金。社会保险资金包括基本养老(企业职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险)、基本医疗(城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗)、失业、工伤和生育保险基金等;社会救助资金包括最低生活保障(城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障两项)、医疗救助(城市医疗救助、农村医疗救助)、自然灾害救助和农村五保供养资金等;社会福利资金包括儿童福利、老人福利、残疾人福利资金等。社会保障资金审计是指国家审计机关依据有关政策、法规和制度,对社会保障资金筹集、管理、使用的合法性、真实性和有效性进行审查和评价的一种经济监督活动。

一、审计是促进社会保障资金规范运行的现实需要。

社会保障资金审计既是审计机关的一项重要职责,也是社会稳定发展、人民安居乐业的客观需求。通过对社会保障资金的审计监督,提升社会保障资金在作为经济运行的“减震器”、社会稳定的“安全网”和收入分配的“调节器”等方面的作用,是审计部门面临的一个现实课题。

1加强社会保障资金审计有利于各项社会保障政策的落实。社会保障是维护社会安定的稳压器,社会保障资金是百姓的养命钱、救命钱,关系到广大百姓的切身利益,关系到社会的安定团结。社会保障作为经济运行的“减震器”、社会稳定的“安全网”和收入分配的“调节器”,其安全完整和有效使用的重要性不言而喻。近几年来,各级政府在加强社会保障资金筹集、管理和使用,确保资金按时足额兑现发放,切实维护人民群众切身利益等方面做了许多工作,取得了明显成效。但是,由于社会保障资金性质的特殊性、管理的严肃性,加之面广量大、情况复杂,其筹集、管理和使用过程中不可避免地存在一些问题。社会保障审计责任重大,担负着国家社会保障的各项政策措施落实情况的检查监督之责,是审计机关服务国家社会保障体系的建立、推进社会主义和谐社会建设的一项重要任务。深化社会保障资金审计,发挥审计机关在社会保障资金管理中的纠错防漏,提升社会保障资金绩效等方面功能,具有十分重要作用。为确保社会保障制度改革更顺畅,社会保障新政落实更到位,社会保障资金运营和管理更有效更安全,迫切需要社会保障审计监督的经常化、制度化,这样才能保证国家社会保障政策的切实贯彻执行。审计机关不仅要强化对社保部门遵守财经纪律层面的监督,而且要从宏观上深化对社会保障政策及现实问题的认识,从而拓宽审计的思路,促进社会保障资金价值的提升。

2加强社会保障资金审计有利于促进社会保障体系的建立与完善。由于我国社会保障制度建立时间较晚,与发达国家相比,与现实社会的需求,还有不小的差距,如社会保障法律体系不完善,社会保障费的征缴还不规范,社会保障基金的支付与管理等方面都有较大的改进空间。社会保障资金审计是社会保障体系发展完善的助推器。“十二五”期间,各级党委、政府将把改善和保障民生放在更加突出的位置,近年来,从低保到养老、医疗,一项项社保新政相继出台。社会保障审计从维护人民群众的根本利益出发,充分发挥社会保障审计的职责,使社会保障资金的每一分钱都真正能用在切实维护广大人民群众的利益上,用在维护社会稳定的关键环节上,为完善社会保障体系贡献了积极的力量。从宏观看,社会保障资金审计促进了社会保障相关的法律法规的完善,使社会保障工作有法可依、有法必依,推动社会保障工作进一步规范;从微观讲,社会保障资金审计的监督和服务功能相互融合,在实行监督检查的同时,为社会保障资金管理和经办机构提出切实可行的审计建议,服务社会保障工作更好地开展。社会保障资金审计不仅起到了监督管理的作用,还通过对发现问题的整理研究,提出可行性的审计建议,不断健全与完善了社会保障体系。

   3加强社会保障资金审计有利于提高社会保障资金管理水平。社会保障资金在收缴和拨付过程中涉及多个环节的有效衔接,流程涉及政府机关、企事业单位、社会保障经办机构、银行等多个部门。通过对发现的问题进行充分的揭露和反应,并深入剖析相关部门内部管理制度的不完善,可有效地促进相关部门不断加强内部控制和内部管理,完善相关管理措施,真正做到管好、用好社会保障资金。

二、审计在促进社会保障资金价值提升中面临的主要困难。

近年来,社会保障覆盖范围持续扩大,保障类型多样化,各级社保经办机构征缴数量逐年增加,给社会保障资金监管带来一定难度。目前,由于我国的社会保障体系建设尚处于初级阶段,在资金管理方面仍存在一些问题,而审计力量的不足,绩效审计尚处于初始阶段等,制约着社会保障资金审计的深入。

1社会保障相关信息管理机制不够健全。一是部门间信息系统分割,制约管理效率。目前,财政、地税、社会保险、民政、卫生、残联、慈善机构等部门单位,均或多或少建有与社会保障相关的信息系统,但部门间信息系统信息不共享的现象,还比较普遍,与工商、公安、房管、金融等部门的信息系统信息也不同程度地存在不共享现象,相互之间信息的阻隔,影响了社会保障基础信息真实性的核查;二是财务与业务的信息分割,制约相互间的牵制。因社会保障资金财务核算的特殊性,特别是有个人账户的社会保障资金我,财务核算中难以以人建账,需要以业务信息数据来补充,财务信息系统与业务信息系统分割,会导致相互之间无内部牵制,从面影响数据的真实性。部分社会保障资金的财务核算尚处于手工记账阶段,部分社会保障资金业务信息系统尚未建立,就更谈不上财务信息系统与业务信息系统的信息共享与牵制;三是社会保障信息地域分割,也增加了管理难度。目前,我国的社会保障资金,大部分以县(市)为单位建立,社会保障信息也仅在县(市)范围内共享,增加了取得真实信息的难度,影响社会保障资金监督管理的绩效;四是管理机构与监督机构之间的信息分割,影响了监督的有效性。社会保障资金的筹集、管理、使用,监督机构较多,既有社会保障资金经办机构的内部监督部门,又有财政、审计等部门的监督检查。社会保障资金管理部门应将有关制度文件、收支信息及时报送监督机构,并形成检查信息沟通机制。但由于不同监督机构检查信息共享缺少制度保证,缺少明确分工,监督“缺位”、 “越位”、 “错位”现象同时并存。

2社会保障资金种类多、政策法规不健全、管理环节复杂。社会保障资金包括社会保险、社会救济和社会福利三大类二十余项资金,每项资金从中央到地方都有政策制订,每项资金从筹集、管理、使用,每个环节都有较强的政策性。一是社会保障资金种类多。由于社会保障资金涉及面广,基本涉及每个公民;包括养老、失业、医疗、工伤、生育、救济、救灾等,每项资金都有筹集、使用、管理的一整套政策制度和资金管理办法,这就对社会保障资金审计提出了更高要求。二是政策法规不健全。目前,我国随着社会保障制度不断完善,社会保障的范围不断扩大,各种保障险种陆续出台,但与之相配套政策法规制定滞后,社保工作在许多方面往往国家或省政府出台指导意见,具体由市、县政府制订实施细则,或以行政手段予以推行,还没有建立起一套统一严格、适用范围宽广的社会保障法律制度,致使社会保障资金筹措和管理很不规范,执法的刚性不强,强制性较差,由此给审计的实施和判断也带来了一定的难度,审计工作人员在了解大量的政策法规的同时,还要分析相关政策法规的一致性和衔接性,从而做出相应的判断。三是管理环节的复杂性。在资金征收环节上,需要核实参保人员的户籍、工作的真实性、工资收入的完整性、征收基数与征收标准的合规性、减免征收的合法性、征收机构与资金管理机构、经办机构衔接的规范性、实物抵缴管理的合规性等;在资金使用环节上,需要关注资金发放是否及时足额、社会化发放是否规范,资金支出的真实性,是否存在虚报、虚列、骗保、私分等现象;在资金管理环节,需要检查资金管理部门和经办机构在关键环节上是否制订有内部控制制度,测试内部控制制度的执行情况,重点关注社会保障资金铁安全性等;在政策执行环节,关注政策法规的落实情况、范围与效果,分析有无政策不到位,制约机制不强,影响社会保障资金管理的情况。四是资金增值渠道的单一性。随着我国社会保障事业的不断发展,社保资金的规模日益扩大,如何妥善、高效的经管此项资金,促使其实现保值增值是社保资金管理部门的一项重要课题。通过审计调查发现,目前很多地方的增值方式非常单一,社会保障资金往往仅以定期加活期存款的形式存储,资金的投资组合不够优化,增值模式有待进一步探索。

3、审计人员业务素养的欠缺,制约着社会保障资金审计功能的发挥。社会保障资金审计政策性强、管理环节复杂、资金种类多。审计人员数量不足、知识结构相对单一,与该项审计任务重、政策性强、时间紧等的矛盾更趋突出。审计要在促进社会保障资金价值提升中真正发挥作用,审计人员就必须具备广博的知识、扎实的专业基础知识、熟练的审计技能、良好的职业道德、丰富的实践经验以及较强的综合分析判断能力。面对纷繁复杂的审计环境,要求能高屋建瓴把握全局、有理有节辩证判断,才能圆满完成艰巨而富有挑战性的审计任务、才能在审计过程中找准问题、才能对查出的问题做出准确判断和深度分析。然而,目前审计人员长年忙于具体审计项目,无论是知识结构、政策水平、处理和分析问题的能力,还是现代审计技术的运用,远不能适应社会保障事业发展的要求。另外,对各类险种的政策法规和业务流程的掌握不是很全面系统,加上各种社会保障政策法规的修订频繁,知识更新速度跟不上形势发展需要。在社会保障资金过程中,如果仅凭经验审计,那么监督力度就很难进一步深化,也难以走出就事论事的套路。当前,县市审计机关一些审计人员基本上沿用财政财务收支审计的方法和手段开展社会保障资金审计,审计时重点不突出,只停留在会计核算、财务管理等经济层面上,停留在就账查账的基础上,不能从促进社会保障资金价值提升的角度查深查透,缺少量化对比分析,造成审计结论内容笼统,形式单一,综合分析少,重大决策、制度设计等重要因素没有成为社会保障资金审计监督的重点,对经济管理、经济决策、损失浪费等方面不足很少涉及。

、审计促进社会保障资金价值提升的主要途径和方法。

社会保障资金审计,涉及的审计内容很多,包括社会保障资金预算执行和决算情况、社会保障资金征收情况、社会保障资金义务缴纳人缴纳社会保障资金情况、社会保障资金管理和使用情况、社会保障资金结余和专户储存情况、社会保障资金执行结果实现政策目标情况、其他与社会保障资金有关的财政收支和财务收支情况等。要通过审计促进社会保障资金价值提升,审计部门必须有过硬的本领,能针对社会保障资金的性质、特点,整合审计资源,采取科学合理的审计方式,创新审计方法,促进社会保障资金管理部门和经办机构科学管理。

1、加强社会保障资金管理,促进社会保障资金价值的提升。在社会保障资金审计中,要注重制度建设,按照“一项资金,一项制度,一个管理办法”的要求,加强对社保资金的管理。一是开展社会保障资金ISO质量管理体系建设。根据质量管理体系相关要求,社会保障资金管理的工作职责、程序及操作规程等,建立一系列的规范化管理制度,通过内部审核、管理评审、定期和不定期抽查等措施,进一步推进了社会保障资金管理规范化、科学化、程序化、精细化;二是加强社会保障资金预决算管理。做到编制预算(事前)有政策依据和具体的测算数据,执行预算(事中)有用款计划和具体的拨款依据,在检查验收、绩效评价的基础上,经逐级审核审批后再行拨款,编制决算(事后)有分析材料;三是加强收支管理。所有社会保障资金收入实行财政专户“一个笼子”管理,对地税征收、社保经办机构征缴收入按月归集,上级财政转移支付、本级财政补助和其他收入(利息等)即时归集,全部归入财政专户统一管理。适当控制支出户余额,社保经办机构拨款须凭上月支出户的银行对帐单复印件和本月用款计划,经财政社保部门审核后拨款。坚守“任何单位和个人均不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资”红线,当好守门员;四是建立安全运行机制。相互对账制,财政部首门设立社会保障基金专户,社会保障经办部门设立社会保障基金支出户,财政、地税、经办机构、银行之间定期不定期对账,财政监察部门定期抽查;交叉检查制,由社保基金管理委员会统一组织检查,实行财政、地税、社保经办机构、银行相互之间的交叉检查;经常审计制,充分发挥财政监察、社保内审机构的作用,加强日常内部审计监督和绩效评价,审计部门每年安排一定审计项目,对地税征收、财政管理、社保经办机构收支及政策执行情况进行审计,确保社会保障资金的安全和规范运行;五是

2、加快社会保障种类整合,促进社会保障资金价值提升。一是整合按参保人群分类的险种。如在条件成熟的情况下,将面向城镇居民的社会保障险种与面向农民的社会保障险种整合成统一的险种。二是整合社会救助的类型。如某地社会保障资金审计中,审计部门针对因部门信息不共享,一些低保对象存在购房、买车、开店等管理中不规范的现象,提出了规范救助的条件与程序,完善救助对象退出机制,整合现有救助资金和救助类型,确保困难群众都能及时得到相应社会救助的审计建议,当地政府按照政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与的要求,推进社会救助工作制度化、规范化和长效化。首先整合救助对象。根据家庭收入状况和困难程度,按公开、公正、公平的原则,将救助对象整合为低保对象、低保边缘对象、因病致贫对象、就学困难对象、其他困难对象等五类。在救助对象的管理上,建立救助对象基础信息数据库,实行分类管理和部门统筹,做到信息共享,避免重复救助、多头救助;加强救助对象动态管理,定期对救助对象进行抽查检查,完善救助对象退出机制。其次整合救助措施。采取了提高低保金补助水平,完善集中供养制度,健全孤儿基本生活保障制度,完善基本生活价格补贴机制,加大医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助、就业援助、法律援助、因残致贫对象扶助的力度。建立救助增长的联运机制,将最低生活保障标准、农村五保和城镇“三无”对象集中供养标准、孤儿基本生活费发放标准与本地最低工资标准、上年度农民人均纯收入、城镇居民家庭年人均消费性支出增长联动,保证了救助对象的基本生活需求。再次整合救助资金。通过增加财政对社会救助资金的安排,加大慈善资金筹集,接收社会捐赠等形式多渠道开辟社会救助资金来源,开展慈善爱心行动、结对关心行动、慰问暖心行动等方法,确保困难群众社会救助全面覆盖。三是整合社会保障的险种。如在条件成熟时,将被征地农民养老保险根据被征地农民的意愿,与城乡居民养老保险和城镇职工养老保险进行整合;旧农保与新农保的整合;城镇职工养老保险与机关事业养老保险的整合。

3、推进社会保障信息化建设,促进社会保障资金价值提升。随着社会保障覆盖人员越来越多,而且有“记录一生、服务一生、保障一生”的要求,手工管理绝难适应,根本的出路在于信息化。一是审计要促进各项社会保障信息系统建设纳入各级财政预算,确保信息化系统建设及维护经费得到财政保障;二是审计要促进构建政府各部门信息共享机制和共享平台,提高社会保障部门的工作效率,提高社会保障资金的绩效;三是以现代信息网络技术为基础,进一步完善社会保障服务和管理体系,强化社会保险经办机构的管理和服务职能,建立覆盖全社会的社保信息网络,统一管理缴费、记录、核算、支付及查询服务等信息;四是建立社会保障监管共享平台,将社会保障资金经办机构的内部监督部门,财政、审计、监察等部门的监督检查,在共享平台上实行信息共享,社会保障资金管理部门将有关制度文件、收支信息及时报送监督机构,并形成检查信息沟通机制;五是开展远程计算机联网审计,通过审计业务操作平台和配套的审计应用软件系统,对采集的共享资源进行数据检查、分析、排查、预警,更高效地为社会保障资金安全运行服务。将社会保障资金由事后审计向事中、事后审计相结合转变,有效缩短审计周期;由静态审计向静态和动态审计相结合转变,有效提高审计的预警功能;由现场审计向现场和远程审计相结合转变,有效提高跟踪核查和审计取证效率;由财务审计向财务和业务审计相结合转变,有效提高防范审计风险的能力。

4、整合审计资源,创新审计方法,促进社会保障资金价值提升。

(1)整合审计资源,提升审计质量。一是注重资源整合,形成合力。当前,社会保障资金种类多,达到二十余种,资金量大,政策性强,与审计人员少的矛盾非常突出,审计力量不足与审计业务繁重的矛盾更加明显。因此,针对现状,可以考虑探索国家审计与内部审计、社会审计相结合的工作模式,注重发挥内部审计、社会审计的作用,充分利用社会审计,利用内部审计成果,形成审计合力,以保证社会保障资金审计顺利进行,提高审计效率。二是注重重点险种,提升监督的针对性。要加强与财政、社保、民政、卫生、残联等部门的沟通,既要做到量力审计,又要做好审计监督。在审计计划安排上,注意将涉及人员多、收支数额大、政策性强、群众关注度高的社会保障项目列为审计重点,及时发现管理过程中的苗头性、倾向性问题,并注意抓好整改落实。三是注重审计覆盖面,体现监督的全面性。要抓好与财政预算执行审计、经济责任审计、专项审计调查、财务收支审计等的有机结合,做到突出重点,兼顾一般,对重点社会保障资金做到定期轮审,一般的社会保障资金实行抽查,或用审计调查的方式,就某一方面作专项审计调查;要注重“上审下”、“交叉审”与“同级审”的有机结合,三种审计方式的同步进行,有利于掌握社会保障资金的整体运行情况,全方位反映和揭示问题,构成一个完整的、有效的审计制约机制。四是注重审计人员整合,提高审计质量。四是加强队伍建设,全面提高审计人员素质。社会保障资金审计工作做的好不好,关键在于审计人员的自身素质。社会保障资金审计政策性强,涉及面广,资金量大、群众关注度高,要求审计人员具备扎实的专业基础知识和熟练的审计技能,具备较高的政策理论水平和较强的依法审计能力,这样才能在审计过程中高效率地发现或找准问题,才能在发现问题的基础上,对问题做出准确的判断和深度的分析,高水平地发挥社会保障审计监督的作用,以达到更好地为宏观经济发展保驾护航的目的。要采取审计机关内部处室联动或抽调其他处室专业审计人员协同作战,保证社会保障资金的审计力量。为此,要进一步完善社会保障资金审计计划管理办法,以进一步加大审计监督力度,提高审计效果。
   (2)创新社会保障资金的审计工作方法,可从五个方面着手:一是抓审计内涵的深化和外延的拓宽。在对社会保障资金收支审计的同时,对管理机关下属单位财务收支、经办机构预算执行和经费收支同步进行审计,防止因管理社会保障资金便利,衍生不当利益进入经费或其他单位账户;要在内查外调上下功夫,以社会保障资金流向为主线,对相关内容进行延伸审计或调查;要在社会保障资金保值增值上多分析,有意识的向绩效审计方向发展;要积极运用计算机辅助审计技术,对被审计单位的财务资料和业务资料通过计算机进行认真分析,防止社保经办机构利用计算机舞弊。二是探索绩效审计。探索社会保障资金效益审计,可以围绕社会保障工作重点,选取一定比例的项目进行审计和调查。在审计实施中,突出揭露社会保障资金管理使用中存在的管理不善、决策失误、挤占挪用等损失浪费问题这一重点,抓住如何促成社保资金使用效益提高这一关键,通过对审计发现的弄虚作假、虚列套取资金等造成社保资金损失问题进行分析,从改进体制、完善机制、健全制度入手,有针对性地提出提高社保资金使用效益的审计建议,引起政府及有关部门的高度重视。因此,要在社会保障资金审计方案中,充分体现效益审计调查的内容、方法和指标。要把有关部门考核社保资金效果和效益的指标与各级党政部门的考核指标进行有机结合,作为社保资金效益审计的评价指标,既要有定量指标,又要有定性指标。三是抓审计整改。要结合以前年度审计和审计调查中发现的问题,在审计的每一个环节上及时指出存在的问题,督促社会保障资金管理部门立即整改,促进他们在强化制度、规范管理上下功夫,达到审计促进整改、促进规范、促进管理水平提高的效果。四是抓突出问题的揭示和查处。要准确把握社会保障资金筹集、管理和使用的重点、薄弱环节,善于揭示存在的共性和个性问题;要对审计查出的重大问题、苗头性和发展性问题,及时严肃地予以查处,达到以儆效尤的效果;要针对社会保障资金群众关注度高的实际,通过网络、电视、报纸等媒体向社会公告社会保障资金项目审计实施计划、审计结果,增强审计工作的透明度。

参考文献:

1、社会保障资金审计研究,王欣荣

2、浅议社会保障审计的意义、存在问题和对策,汪长英

3、关于社会保障资金审计的几点思考,王丽

4、提升社会保障资金审计质量的几点思考,朱春芳 孙长华

5、社会保障资金审计的方法和途径,赵 毅

6、建立和完善我国社保资金财政监督机制研究,王惠平





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