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基于上虞实践的政府投资项目跟踪审计探析

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


                                                 上虞市审计局 郑楚坤

【内容摘要】随着国家对基础设施投入力度的增加和审计署“免疫系统”理论的提出,政府投资项目跟踪审计已成为投资审计转型的方向。本文从上虞近几年来跟踪审计实践经验和具体做法来探析政府投资项目跟踪审计,分析制约因素,提出了优化跟踪审计的几点意见。
【关键词】投资项目 跟踪审计 探析

近年来,随着经济社会的快速发展,各级政府不断加大对基础设施的投入力度。为了提高资金使用效益,各级审计机关正逐步推进政府投资项目跟踪审计,并作为工程审计的一项创新手段,得到了社会的普遍好评。审计的提前介入,全程跟踪,对规范项目管理,促进项目实施,起到了重要作用。但在许多方面还处于探索阶段。
一、跟踪审计开展背景
(一)跟踪审计是响应审计工作总体要求的需要。温家宝总理在2009年《政府工作报告》中提出“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。”《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》提出要积极探索跟踪审计,并明确要求“对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。”这要求投资审计人员积极转变审计理念,审计机关及时调整审计思路,一改过去的事后审计为事前介入、事中跟踪,对政府投资项目尝试进行全过程跟踪审计,跟踪审计应运而生。
(二)跟踪审计是改善投资审计现状的需要。政府投资项目审计开展以来,基本审计方式都是以决算审计为主,属于事后监督,审计的重心停留在合法、合规性方面,尽管取得了一定的成就,但审计价值并没有完全得到实现,往往是既成事实的建设项目,很难进行事先的预防和控制,反馈的信息也相对滞后,审计成果还不能完全满足我国经济社会发展的需要。而跟踪审计实行全程参与,可以边审计、边整改、边规范,可及时预防和抵御各种问题和风险,发挥了审计“免疫系统”功能。
(三)跟踪审计是解决工程建设突出问题的需要。近几年投资审计中发现了不少工程建设领域突出问题,主要有:1、设计单位的设计图纸深度及质量达不到准确计量及包干报价的要求,往往边施工边设计;2、隐蔽工程偷工减料现象严重,施工质量不达标,工程量虚报;3、建设施工单位擅自变更,结算超预算、预算超概算现象严重;4、监理单位到岗差,监督力度不够;5、承包合同条款不清晰,责任不明确,执行不严格。以上问题往往在审计事后发现时已无可挽回。若提前介入,发现问题及时整改,可避免建设资金的损失浪费。
二、上虞跟踪审计实践
上虞市审计局自2003年以来坚持将所有政府投资项目的预算标底、变更、结算和竣工财务决算纳入审计范围,努力实现事前、事中、事后三阶段全过程监督。这种全过程监督方式拓展了政府投资审计的领域,改变了以往审计机关侧重事后监督的做法,将审计监督贯穿于项目建设的全过程,提高了审计监督的效果,是我局跟踪审计实践的起步阶段。
2007年开始强调了主审负责制,即同一建设项目的标底、变更、结算由同一审计人员主审,强化了审计人员的责任意识与时效意识。造价审计人员对建设项目建设过程进行全程跟踪,包括掌握现场施工情况,收集并审核建设单位提供的设计变更单、变更联系单、签证单及隐蔽工程记录等有关资料,审核工程材料预付款、工程进度款拨付等。造价审计人员定期参加由建设单位牵头召开的工程例会,并对工程施工情况实行每月不少于两次的现场检查和监督,以拍照、摄像或建设监理单位人员签字证明,定期出具阶段性现场跟踪审计报告,每年年底由责任科室进行专项督查。
近年来,上虞市审计局重点选择几个跨年度建设的重大建设项目、民生工程作为特定跟踪审计项目,造价审计和财务审计同时开展。我局派出多名审计人员参与跟踪审计,全程参与、全面掌控审价过程。在审计过程中,上虞市强调审计人员要重视现场踏勘和调查取证,加强与被审单位的沟通,但不参与被审单位的日常工程管理和决策工作,赢得了被审单位的好评。
跟踪审计主要做法如下:
1、选准跟踪项目
在审计力量与审计任务矛盾突出的情况下,要将有限的审计力量投入到最需要的审计项目中去,跟踪审计更应突出重点。选准跟踪项目可在源头上保证审计成果的最大化。一要看哪些工程更能出审计成果,更能体现审计价值;二要紧紧围绕中心、服务大局,将与人民群众利益密切相关的民生工程、公益项目作为重点项目;三要选取投资金额较大的工程。如上虞市污水二期工程作为一项民生工程,概算投资6.5亿元,市政府领导相当重视,建设工期紧,从标底到变更审核都是倒计时进行,我局专门派员常驻工程现场,对各环节进行审计监督;又如曹娥景区(大舜庙)建设一期工程,建设单位在市内没有可参考的类似景区和管理人员建设经验不足的情况下,考虑工程的特殊性和产生变更较多的现象,要求我局审计人员提前介入,我局派出多名审计人员参与跟踪审计,全程参与、全面掌控审价过程;再如绍诸高速公路上虞互通至九六丘连接线工程,概算投资8.17亿元,通过跟踪发现了监理到岗情况差且现场监督力度不够、施工现场管理缺位、未按图施工、变更未及时上报等问题,审计提出后建设单位积极组织整改、及时落实到位。
2、确定跟踪方式
对不同的建设项目,采取不同的跟踪审计方式,如定期跟踪、定点跟踪、驻地跟踪等。对投资规模大、建设周期长的项目,根据项目特点和审计资源,将建设全过程划分为若干阶段,进行定期跟踪监督;对一些投资规模较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目,选择建设项目招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等重点环节进行定点跟踪监督;对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目,审计机关派出审计组常驻项目建设现场,对工程进行驻地跟踪监督。
3、抓好关键环节
跟踪审计要突出重点,抓好以下关键环节。
(1)人员到位。跟踪审计有利于弥补工程监理对投资控制管理不足的缺陷,促进监理恪尽职守,完成本职工作。跟踪审计可以对造价计价和管理进行更好地控制,及时改正监理等其他有关部门对工程造价的差错并追究责任。因此跟踪审计也首先要着手“抓人促事”,主要监督施工单位项目经理、技术负责人的到岗情况,以及现场监理人员的实际到位和旁站监理情况。
(2)变更工程。首先审查变更的必要性和合理性,杜绝虚假的、不必要的变更,审查重大变更是否经过论证,是否属于擅自提高建设标准和规模;其次,及时踏堪现场,监督复测施工、监理单位的测量记录,掌握工程变更的第一手资料;审核建设、施工单位上报的现场签证和变更增加造价,与标内工程量相核对,查实是否存在标内工程量重复报送或存在应扣回而未扣回的情况。
(3)隐蔽工程。隐蔽工程验收是现场确认施工质量的重要环节,也是竣工结算时调整和换算定额单价的重要依据。因此,审计人员要重点审查隐蔽工程的实际现场,并对隐蔽工程进行有效记录与影像取证。比如路基基础工程的厚度和路幅宽度、钢筋混凝土工程的钢筋直径和数量、排水管道回填材料和具体尺寸、涂料的厚度和喷涂遍数等,要认真核对实际现场是否与施工图纸一致。
4、监督跟踪工作
为切实提高跟踪审计力度,审计机关应及时监督跟踪审计工作,加强对现场跟踪审计人员的管理和监督,提高现场跟踪审计人员的综合素质和综合业务水平。根据各个不同的跟踪审计业务,配备相应专业的跟踪审计人员的同时,要制定统一的现场跟踪审计记录单,并通过检查跟踪记录、现场原始照片、影像资料等方式定时对跟踪审计进行监督。检查审计人员有否及时对关键节点进行监督和记录,发现不足,及时督促审计人员整改。并建立合理的考核机制,将揭露出重大违法违纪问题、发现管理漏洞、提出合理化建议等指标分别设置权重纳入考核范围,以激励审计人员的工作热情和积极性,肯定自我价值和个人成就感。
三、制约因素
跟踪审计使整个工程实施处于受控状态,能有效地克服事后监督的局限性,但在好些方面还存在制约因素。也正因于此,跟踪审计至今尚处于探索阶段。
(一)审计力量不足问题突出。政府投资项目是一项非常庞大的工程,不仅投入大、时间长,而且涉及的环节多、专业多、人员杂。这一特性决定了跟踪审计工作量大,要求审计人员不仅懂得财务和工程管理方面的知识,而且还应具备经济管理、社会科学和法律等方面的知识,掌握工程审计的先进手段和具备宏观分析及项目评价能力,但是目前这种复合型人才缺乏。在人员编制有限的情况下,现有审计机关审计人员数量远不能满足,目前基层审计机关主要靠外聘解决,其技术力量更难把握和控制。而且以往审计人员精力都放在事后对数据和文字资料的审核上,对新工艺、新材料不熟悉,对施工程序和工艺也不够了解,跟踪审计经验不足。
(二)跟踪引起的审计风险增加。审计全程参与,难免带有管理性质,对于事后发现的问题,审计再进行否定较困难。一定程度上,跟踪审计难免给审计工作带来被动。特别是驻地跟踪方式,审计组在项目现场设立办公场所,与被审计单位建立定期例会制度,参加被审计单位建设管理的具体事务的重要例会,建设单位往往认为审计已参与共同决策,因决策错误的风险审计也应共同承担。对特殊工程,审计人员专业水平不够,很难把握其合理性,如某庙宇工程中石柱、木雕和铜配件的单价,审计人员也没有具体工作经验,审计参与其中,增加了审计机关自身风险。这也在一定程度上反映出审计机关工作不够超脱。
(三)审计独立性难以把握。由于审计的作用越来越受到地方政府的重视,有的地方政府领导认为有审计部门参与就可以放心,部分建设单位也认为审计参与后可规避自身风险,目前审计机关也被动参与了一些建设单位的管理事项。又由于跟踪审计还处在探索阶段,未形成相关制度规定,审计人员在跟踪审计中不能准确把握自身角色定位,致使监督主体与建设管理主体不分。如无价材料单价,一些建设单位以不了解行情为由,签署“请审计局审定”的意见。
四、几点思考
跟踪审计工作尚需经过一个不断完善和优化的过程,今后,可以在以下方面继续探索。
(一)处理好与被审计对象的关系。跟踪审计中的被审计对象主要涉及建设单位、施工单位和监理单位。由于跟踪审计是一种全新的审计方法,对此,建设、监理、施工等单位一开始都多少会感到有些迷惑和不解,特别是施工方和监理人员会存在抵触情绪,阻挠审计工作。一方面要加强与被审计对象的联系沟通。跟踪审计的作用能不能充分发挥,除了技术性因素以外,主要还取决于建设、监理单位的配合和施工单位的态度。要积极发挥建设单位管理人员作用,充分调动其主动协调跟踪审计与工程监理管理等方面的关系。所以要做好跟踪审计宣传工作,使建设、施工、监理单位了解跟踪审计的程序、内容及应配合的要求,自觉接受审计。审计组成员应经常深入施工现场,掌握工程进展、变更等真实情况,了解工程建设中涉及的有关技术问题,熟悉工程计量规则及有关费用的测算办法,必要时,利用跟踪审计人员自身的技术知识提供合理化建议,取得被审计对象的好感和好评。另一方面又要搞好突击检查。要坚持独立审计原则,严守监督的角色定位。应在未通知所有被审计对象的情况下,突击施工现场检查,查清情况后再通知建设单位,做好跟踪审计意见的反馈工作,认真听取被审单位的意见和建议,把依法审计过程落到实处。如突击检查隐蔽工程夜间施工工作。
(二)优化跟踪审计人员的配备。由于跟踪审计对工程项目实行了全过程的造价控制,审计的内容大大超出了传统结算审计的范围,审计任务重,时间跨度长,协调环节多,审计质量控制难,审计风险大,没有相应的技术手段和人员素质作保障,就难以达到理想的审计效果。这就对跟踪审计人员的专业素质和综合能力提出了较高的要求。为适应跟踪审计工作的特殊性和复杂性,作为一名跟踪审计人员,首先应当具备相关的专业素质,如有施工现场工作经验,熟悉施工作业程序,掌握工程项目投资、进度、质量控制的内容和方法。其次,在审计手段方面,要能熟炼应用计算机技术、网络技术和审计软件,从而进一步提高工作效率和把握审计质量。此外,从事跟踪审计人员也需要进行不断的知识更新,在原有知识储备的基础上,学习和掌握新的知识和方法,提升审计技能和个人素质。
(三)重视跟踪审计的成果资料形成。跟踪审计过程中会形成许多资料,除审计直接获取的工程建设资料外,还有审计人员自己制作的审计记录和审计机关向外出具的文书等。1、建立《跟踪审计项目台账》,台账由主审人员负责,要注重反映量化成果,成为反映跟踪审计全貌的工作日志。2、作好工程施工现场跟踪审计记录单,包括审计时间、现场跟踪审计人员、工程进展及发生变更情况、发现问题、要求整改意见等。在发现问题时,应要求现场建设、施工、监理方签字确认,作好拍照、摄像等取证工作, 建立跟踪审计项目影像资料库。3、定期撰写阶段性施工现场跟踪审计报告,以正式文书方式向建设单位提出阶段性跟踪审计意见建议,必要时抄送地方政府领导。跟踪审计报告内容侧重于项目质量、进度、安全、监理及施工单位五大员到位方面存在的问题,并对阶段性工程建设管理情况作出评价,审计全部结束后出具最终审计报告,做到阶段性审计报告和最终审计报告的有机结合,以满足党委、政府和社会的需要。
(四)积极探索跟踪审计新技术。建设项目跟踪审计是现代审计工作的创新,是一个全新的尝试,因此,在实施过程中应积极探索,不断总结。在审计的技术手段上,随着信息和网络技术的迅猛发展,各种审计软件开发已成熟并开始广泛应用于审计领域,提高了审计工作的科技含量,扩大了审计的覆盖面,提高了审计效率。目前投资审计领域使用管理软件的还较少,上虞市审计局政府投资项目管理系统经过两年的运行已充分显示其高效率和实用性,其他地方审计机关可根据各自投资审计特点开发管理软件。
五、结束语
从实践效果看,跟踪审计有效提高了项目建设的质量和效益,能督促参建各方履职,提高项目管理水平,促进政府投资绩效,有效遏止和预防腐败,取得了显著的成效,实现了审计理念的改变和审计模式的转变。虽然目前在某些方面还存在制约因素,但我们深信,只要我们大胆实践、不断探索,一定能完善跟踪审计工作,实现投资审计价值最大化。

 
主要参考文献:
①白日玲,《审计机关强化跟踪审计的若干思考》,《审计研究》,2009年第6期。
②浙江审计厅课题组,《关于跟踪审计的几点思考》,审计研究简报,2009年第10期
③曹慧明,《建设项目跟踪审计》,中国财政经济出版社,2005年第1版
④蒋益俊,《跟踪审计的适用范围及关键点》,《中国审计》2011年第2期
⑤樊友乐 《英国全过程造价控制体系对我国的借鉴意义》,《中国审计》2012年第2期


 





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