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审计项目质量控制措施研究

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


绍兴市审计局课题组

 

【内容提要】审计项目质量控制是审计项目质量的基本保证。要实现审计“免疫系统”功能,必须提高审计项目质量。审计项目质量控制贯穿于审计工作的全过程,它自身存在的各种潜在的固有风险与漏洞,随时有可能转化为现实问题。本文从审计项目质量与审计项目质量控制的概念出发,分析目前影响审计项目质量的主要因素,提出创新管理,加强审计质量控制,提高审计项目质量的几个举措。

【关键词】  国家审计 项目质量  控制措施 研究

 

2012年10月,在X市生活论坛上出现了名为“X市公证处的领导,你用公款去吃了、拿了、玩了,就请提供明细账单!”的网贴。随后,该事件持续发酵,直接导致该市司法局分管领导及公证处领导的停职。上述事件的有力佐证,则是该市审计机关2011年的审计报告有关内容。

试想,如果该报告所反映问题的依据不足,或与事实有较大出入,恐怕被追责的不仅仅是上述相关领导了。这就给我们提出了一个严肃而非常现实的课题:如何在审计结果日益公开、社会关注度日益提高的背景下,做好审计项目的质量控制工作?本文拟结合近年来的工作实践与思考,对这个问题进行一些研究。

一、审计项目质量与审计项目质量控制的概念

(一)审计项目质量的内涵及特征

国外有学者认为,审计质量实际上就代表保证的程度,即对包含重大遗漏或错误表述的财务报表审计清楚的可能性,从审计失误的角度进行表述,保证程度越高,审计失误将会越小,代表的质量水平就越高。国内有学者认为,审计质量包括内涵和外延两大部分,即审计实施过程中各个作业环节的工作质量和外在的社会效益。中国审计大辞典中对审计质量的定义是:“审计业务工作的优劣程度,也即审计结果达到审计目的的有效程度。审计质量具体表现为审计人员的质量和审计过程的质量,最终体现为审计报告的质量,其核心是审计工作在多大程度上增加了会计报表的可信性”。以上各种对审计质量概念的描述,虽然表达形式、表述方法不尽相同,但确定的审计质量概念的基本涵义和特性基本上是一致的。

我们认为,国家审计项目质量的基本含义,是审计过程与相关法律法规的相符合程度,审计结论与被审计事项真实情况的相符合程度,以及审计结果与管理所需要的相吻合程度。国家审计项目的质量,首先,审计过程必须符合法律法规的规定,无论是审计的主体,还是审计的对象,或是审计的程序,都必须符合法律规定的职责和程序。第二,审计的结论要与被审计事项的真实情况相符合,无论是审计的评价,还是审计的定性,或是审计的建议,都应当与被审计事项相符合。第三,审计的结果要与管理所需要相吻合,这更多地体现在审计项目的确定上与管理当局要求相一致,以及审计结果被管理当局所重视、所利用,同时,审计的结果还需要与有关方面的需求相吻合。

审计项目质量的特征,一般应具有客观性、可靠性、准确性、全面性、充分性、重要性、一致性和及时性等方面的特征。我们认为,国家审计项目质量的最基本特性主要是符合性和适用性。符合性。审计的质量要求审计过程符合法律法规的规定,审计结论要符合与被审计事项的真实情况。适用性。美国质量管理学家J.M朱兰博士用“质量就是适用性”七个字高度概括了质量的基本含义,它同样适用于审计质量的特性。从这一角度,审计的质量首先反映为审计工作满足授权方(委托方)及其他社会相关方需要的程度,包括:应适用于管理当局或委托人的需要;应适用于社会管理的需要;应适用于关心审计客体经济活动成果的社会各方的需要。

(二)审计项目质量控制的内涵和作用

审计项目质量控制的内涵,审计项目质量控制,是指审计组织和审计人员为确保审计质量,提高工作效率,而制定和运用的各项政策和程序。审计项目质量控制包括计划、实施、检查、分析和反馈等一系列活动。

审计项目质量控制的方式,是驾御、控制审计工作全过程,达到预期的质量标准而建立的相互关联或相互作用的一组要素和手段。它包括实现审计项目质量目标的组织结构及物质手段、各机构的职责、工作标准和工作程序等。按照控制论的原理,审计项目质量控制是对审计工作质量全面的、系统的和连续的控制。按照发生控制的时间可分为事前控制、事中控制和事后控制等。

审计项目质量控制的作用,是保证审计质量,实现审计目标,促进审计工作的发展。审计质量控制是一个系统工程,只有对影响审计质量的各个要素进行全面的规划和安排,才能形成一个有效的质量控制体系。

 二、目前影响审计项目质量的主要因素

    (一)抽样审计的不适当运用,是影响审计项目质量的重要因素。抽样审计是目前审计人员普遍运用的审计手段之一,它可以极大地缓解审计资源不足与审计任务繁重的矛盾,提升审计效率。但审计人员在审计过程中对抽样审计手段的准确运用与否,往往导致审计结果异常,进而影响审计项目的质量。审计人员忽视抽样审计手段的不当使用,或在实质性测试中过度依赖抽样审计的结果,都将影响审计人员对审计结果的判断。

   (二)审计人员的素质高低,直接决定审计项目质量的高低。审计工作是一项专业性要求较高的工作,对审计人员的素质要求也较高。审计人员政治、业务素质高低不一的状况,是影响审计项目质量的直接因素。

    (三)审计法制规范体系建设的不完整性,间接影响审计项目质量。审计项目质量控制的重点在于审计工作规范化,即规范审计活动,不断健全并落实各项制度和内控措施。一是国家级层面,审计可以直接用于定性、处理处罚的法律法规仍然有限,基本上要以其他部门制订的法规作为依据,这种没有解释权的执法行为,将在一定程度上影响审计项目质量;二是审计质量标准和审计处理处罚标准的不确定性,制约着审计项目质量;三是自上而下各级审计机关对审计规范化工作做得不够,可供审计人员使用的操作指南编撰不多。

(四)审计结果公告制度的实行,提高了对审计项目质量的要求。随着我国民主与法制进程的推进,执政思维和理念的深化,政府公开内部事务的内在需求和动力不容置疑。国务院《依法行政纲要》提出,要增加政府行为的公开透明度,政府行为除涉及国家机密、受法律保护的商业秘密外,都应该逐步对外公开。审务公开作为政务公开的一项内容,已成为一股势不可挡的历史潮流,而审计结果公告正是审务公开的重要内容。审计工作成果将面临国家法律、被审计单位和社会公众的共同检验,任何一个环节的疏漏,都有可能直接导致舆论的负面影响或者引发行政诉讼

(五)审计范围和对象的模糊性,增加了审计质量控制的难度。目前,审计范围无限拓展,对审计质量管理增加了难度。内容上,向绩效审计、跟踪审计、全部政府性资产审计等拓展;审计的对象上,除了所有行政事业单位、国有企业、国有资本占控股或主导地位的企业外,只要与财政收支或政府性资金(资产)有关的企业、社团、居民、农民,都有可能成为国家审计对象;经济责任审计,从对行政领导的经济责任审计,向党委部门领导拓展。甚至于,只要审计机关愿意,就可以以绩效审计的名义或经济责任审计的名义,对感兴趣的任何事项和人员进行审计,审计范围几乎无所不包。各级领导和群众对审计的关注度也越来越高,要求也越来越高,希望我们审计部门进行审计的事项也越来越多,我们也有部分审计人员,自以为自己是什么都能审计的,什么都是懂的。凡此种种,都增加了审计质量控制的难度。

    三、创新管理,加强控制,提高审计项目质量

(一)完善制度,规范审计行为

党的十八大报告指出:“坚持用制度管权管事管人”。对于我们审计质量管理工作来说,就是要建立完善各项制度,以制度来规范审计行为,从而提高审计项目质量。把制度建设作为根本性、基础性的重要工作,要系统谋划审计业务管理的制度框架,做好顶层设计,制订完善与审计法律法规规章相配套的涵盖审计业务全过程的各项管理制度。坚持实事求是的原则,一切从实际出发,增强各项制度的可操作性,同时,要持续关注审计实践中出现的新情况和新问题,及时总结经验,适时予以调整和完善,进一步细化工作流程、统一工作标准、规范工作程序,做到各项工作有依据、按程序、讲证据、可检查。制度订了还要落实,要严格执行。

(二)注重素质,提高审计能力

审计质量管理要以科学发展观为指导,牢固树立以人为本理念。从审计项目质量管理角度来讲,提高审计项目质量关键在人,在于审计干部。审计质量管理控制中最活跃、最积极的因素就是审计干部和审计团队。要着眼于如何调动干部和审计团队的主观能动性,着力于如何提高审计干部的政治和业务素质,最大可能的提高审计能力以提高审计项目质量。

提高审计人员能力,以下三个途径,很有必要:一是资格认证,确保基本素质。实行审计人员任职资格制度。打破现有的人人可当审计组组长模式,规定审计组长(或主审)任职资格条件,确保达到履行其职责所需要的专业胜任能力。对于重大审计项目,也可以通过招投标,使审计组长更具有责任感,也使重大审计项目的审计受到更多人的关注和监督。二是实行审计实务导师制度,提高人员素质。实行审计实务导师制,一方面,通过“师傅”带“徒弟”的形式,培养年轻审计干部,使新录用的审计干部,尽快熟悉与其岗位相适应的审计专业知识,掌握业务技能;另一方面,可以充分发挥优秀审计干部的作用,调动审计干部学业务、钻业务的积极性,提高审计干部的整体业务素质。三是注重激励,激发工作热情。实行审计能手评选制度,激发审计人员积极性,激励审计干部做大项目,做出精品项目,提高审计项目的质量和审计工作的成效。

此外,对高级审计人员实行特殊津贴,对审计组长实行特别补贴,对审计能手实行重奖,并与干部提拔使用紧密结合等措施。有利于营造审计干部人人争做审计组长、人人争当审计能手、人人争创审计业绩的良好氛围,从而提高审计质量。

(三)优选项目,服务发展大局

建立审计项目计划优选制度。审计机关必须高度重视审计计划的制定。计划立项,要按照全面建成小康社会的要求,紧紧围绕当地党委政府的工作重点和难点,对重点部门、重点资金、重点项目进行审计,以更好地服务经济社会发展大局。同时,确定审计计划,要坚持有所为、有所不为。重点关注重大政策措施的落实情况,重点关注财政资金的使用绩效,重点关注民生资金的安全有效。对于不属审计职责范围的,要尽可能规避。对于审计条件不具备的项目,要谨慎对待。要减少审计项目数量,减少一般性的财政财务收支审计项目和可审可不审的项目,做深做透做精重点项目。

(四)突出重点,强化审计审理

审计审理制度是今年开始推行的一项新的审计项目质量管理制度,有待于进一步完善。理想的制度是,把审计实施和审计处理(处罚)相分离,设立审理处,将审计项目的实施与审计的处理分开。审计审理处负责对各审计业务部门提交的资料进行审查,制发审计结论性文书。同时,审计审理处有权对认为必要的有关事项交业务部门进行补充审计或者直接进行补充审计。审计业务处,集中精力重点负责审计项目的实施事项,负责向审计机关提出审计报告。但目前存在审计机构和人员难以完全到位,以及内部职责分工等问题。目前的审计审理,要突出重点,对重点项目进行审计审理,抓住重点事项进行审理。审理人员还要修练内功,善于发现别人未能发现的问题,以蠃得尊重和理解,同时,审计机关要树立和维护审理的权威。力求避免业务处室与审理处“两张皮”的情况。

(五)完善机制,加强审计整改

完善审计项目的整改督查机制。审计项目实施的意义,在于客观评价,在于揭露问题,更在于解决问题。而审计整改,是解决问题的必要举措。通过审计整改,可以促使被审计单位和有关部门,堵塞财政财务管理上的漏洞,更加严格地遵守财经法纪,从制度上预防违规问题的发生。加强审计整改,可以提升审计质量,发挥审计的更大成效。省审计厅陈荣高厅长指出:“审而不改,事倍功半;又审又改,事半功倍。”完善审计项目的整改督查机制,审计机关内部要加强整改督查机构的建设,充实整改督查力量,并将跟踪检查审计整改情况,作为对本机关对业务部门和审计组的考核内容;法规部门要将被审计对象整改情况,作为审计项目质量检查和优秀审计项目评选的重要内容。对被审计单位,要建立再次审计机制,对于整改不到位的,要及时安排再次审计。与相关部门,要建立联动机制,探索多层次、跨部门的审计整改督查联动机制,形成组织、人力资源、纪检、监察、审计、发改、财政、国资、税务等相关部门共同监督的合力,督促审计整改的落实。

同时,通过审计整改的督查,也可以从一个侧面来检验我们审计机关的审计质量,审计人员辛辛苦苦工作,提出的建议,被审计单位和有关部门不采用的,为什么不采用?是应该采用而不采用呢?还是我们的审计质量有问题?再比如说,反映的问题准不准?定性对不对?建议有没有可操作性?建议有没有针对性?等等,从这个角度讲,加强审计整改督查,也有利于我们总结经验,提高审计项目质量。

(六)适度协作,借力社审内审

目前,我们审计机关,审计人员素质和数量与审计任务不相适应的矛盾较为突出,在很大程度上也影响和制约着审计项目质量的提高,以及审计法制工作的管理。对于被审计事项专业性强、审计机关自身又缺乏相应专业技术人员的,以及审计机关任务重、自身又人手不足时,应当聘请有关专业技术人员参加审计组或者委托具备相应资质的机构承担审计工作,并给予合理的付费。为此,要建立外聘专业人员参与审计的工作机制。

(七)简化程序,提高审计效率

针对目前审计工作量大、审计业务人员工作繁忙、审计时效性增强的特点,除了法律法规规定的必要程序外,对于不同的审计项目,可以有不同的程序要求,让审计人员有更多的精力用于实质性的审计上。对一些一般性的项目,在基本审计程序合法并保证审计质量的情况下,简化审计程序,减少工作任务、缩短审计周期,降低审计成本,提高审计工作效率,同时,也确保重点审计项目的审计质量。

(八)结果公开,倒逼审计质量

审计结果公告是一把“双刃剑”。它一方面增强了审计工作的透明度,推进了国家审计民主化、法制化进程,另一方面也加大了审计机关和审计人员的责任,对审计工作质量提出了更高的要求。实行审计公告后,审计风险可能会变大,但有利因素也是不言而喻的,一是可以促使审计部门完善审计质量控制机制;二是增强审计机关和审计人员审计项目质量意识;三是可以促使被审计单位整改提高。从这个意义上说,审计结果公告能形成“倒逼”机制,有助于从整体上提升审计项目质量。

(九)后评估制,提高项目绩效

建立审计项目后评估制度。对已完成的审计项目,在审计目标的完成、审计的成果、审计的效益等方面进行全面评估。发现审计结果与审计目标有较大差距,或者审计质量存在较严重问题等情况,有必要进行再次审计的,可在下一年度,再次列入审计计划,实行跟踪审计,并应调整或充实审计组成员,审计中视情况追溯审计原审计项目中的重要事项,以便进一步查明有关情况。同时,后评估过程也是一次总结提高的过程,有利于总结经验,加强管理,提高审计质量。

此外,审计项目质量检查和优秀审计项目评选,是加强审计项目质量管理的有力抓手;严格执行审计准则是提高审计项目质量的重要保证;认真落实审计责任追究制,是确保审计项目质量的必要措施。

 

 

主要参考文献:

1、《中华人民共和国审计法》;

2、《中华人民共和国审计法实施条例》;

3、《审计署2008至2012年审计工作发展规划》;

4、《中华人民共和国国家审计准则》;

5、《浙江省审计厅关于实施国家审计准则的若干意见》;

6、《审计质量与审计风险控制》(绍兴市审计局课题组);

 7、《创新管理,推进审计法制工作科学发展》(陈焕昌)。

                 

                                                            课题组组长:陈明远

                                               题组成员:俞方(执笔)、徐云生、董小君、王兴灿

                      二○一二年十二月十五日





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