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政府部门内部审计现状分析与改革建议

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


绍兴市审计局课题组

 

摘要:政府部门内部审计是我国审计体系的一个重要组成部分。本文从内部审计的内涵、功能着手,结合当前实际,如实反映出政府部门内部审计存在问题。从实际出发,提出了改革建议分别是重新定位政府部门内部审计、建立有中国特色的政府部门首席审计官制度、推进审计队伍职业化建设、拓展政府部门内部审计的内容、推进政府部门内部审计创新。

关键词:政府部门 内部审计 建议

政府部门内部审计是我国审计体系的一个重要组成部分。近年来,随着我国政治经济体制改革的不断深入,我国审计事业的发展也取得了很大成绩。然而,政府部门内部审计的发展状况却不那么尽如人意,这不符合我国行政管理体制改革的发展要求。因此,我们必须适应改革的要求,发展和完善政府部门内部审计。

一、近几年国内已有的相关成果综述

董大胜(2011)在中国内部审计协会第六次会员代表大会暨全国内部审计“双先”表彰大会上指出:“全国各级内部审计协会要抓住机遇,乘势而上,切实贯彻刘家义审计长提出的‘加快发展、规范管理’的工作方针,加强自身建设,完善体制机制,不断提升协会推动内部审计科学发展的能力和活力。要继续总结经验、积极稳妥地推进内部审计准则体系的修订、完善和发展,大力推进准则的贯彻实施。要结合实际、深入研究、借鉴经验、充分探讨,进一步构建起前瞻完备、务实管用的内部审计基础理论和技术方法体系。要以更加开放的姿态,加强国际交流与合作,学习和借鉴国外先进的内部审计理念和协会管理运作的成功经验。要针对实际、立足长远、统筹规划、精心组织,把各项教育培训办得更加富有成效。要坚持深入企业、深入基层开展调查研究,及时研究总结内部审计实践中出现的新情况、新问题。”

近些年来,学术界关于政府部门内部控制的文章也是层出不穷的。王光远(2009)分析了我国政府机关现行内部审计机制所存在的机构职能、工作开展、人员及政府财务报告存在的问题,指出顺应政府组织再造的潮流,引进内部审计新理念、新技术,并使之法定化、规范化,以强化政府机关的竞争力。刘力云(2010)描述了我国政府部门内部审计的现状,分析指出政府部门内部审计不仅可以满足加强政府部门治理的需要,适应国家预算管理方式变革的要求,同时还有利于弥补审计力量不足的缺陷,并对审计机关如何推动政府部门内部审计的发展和完善提出建议。石爱中(2010)提出在人大和政府各设立一套审计机关,即人大有人大的审计机关,政府有政府的审计机关。两个审计机关同时存在,一个是政府内部审计,一个是政府外部审计。

二、内部审计的功能

在我国,内部审计的定义在不断发展,《审计署关于内部审计工作的规定》(2003)第二条,对内部审计的定义是:“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标。”中国内部审计协会在内部审计基本准则中对其定义为:“本准则所称内部审计,是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动,它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。”政府部门内部审计成为国家治理结构的关键组成部分和重要基石之一。

 (一)政府部门内部审计的基本职能。内部审计职能是内部审计本质属性的反映,也是人们对内部审计在客观上发展的作用的一种抽象认识。内部审计的基本职能有监督和评价。从国家治理的角度,把审计定位为民主与法治建设的重要工具。其作用主要体现在三个方面:一是促进国家资金的有效使用,这些资金包含财政资金、政府投入经营的国家资本、具有公众特点的社会公共性资金。通过审计监督,规范和促进部门和定位依法理财,用好纳税人的钱,用出效果、效益和效率。二是维护国家经济安全。通过审计监督,制约经济权力,惩治贪官污吏,维护国家资金不被侵蚀,维护国家财产不造成重大损失浪费,防范和化解经济风险,维护经济健康运行,评估经济政策的执行情况和效果,促进经济政策完善,并得到落实。三是推进政府及其部门依法行政。通过审计监督,促进政府及其部门依法履行职责,评价政府和部门管理和使用公共资源的效果,促进行政行为的公开、透明和规范。

(二)完善内部控制的关键要素。内部审计是内部控制系统的一部分,又是控制的确认者。内部审计在确保受托人按委托人利益行事、有效解释和报告自己行为方面发挥着重要作用,是受托责任系统中的内部控制机制。同时,内部审计又是控制的确认者,监督、评价和改善内部控制是内部审计的基本职责。内部审计“作为组织的控制职能,来考核、评价组织的其他控制”,“内部审计人员评价组织机构各专门领域的内部控制的技能是他们渗透到组织中的敲门砖”(Moeller,2006)。控制评价是内部审计人员的“执行秘诀”(Sawyer,2005)。[28]正如崔振龙所说:“美国审计署正在推动萨班斯404条在政府部门落实,作为政府部门、行政单位,其行政负责人应当有责任建立相应的内部控制。”

(三)强化风险管理的重要手段。风险管理是内部控制的延伸,内部审计是风险管理的确认者,是对风险管理的再管理。全球范围内经营风险不断加剧,内部审计和风险管理在这种加剧中共同发展。风险管理日益成为组织治理和管理的重要组成部分,新的内部审计范式一一风险导向内部审计应运而生,对内部审计实务产生持续性影响(McNamee和Sel im,1998)。这种新范式的特征是:内部审计关注整个企业的风险;内部审计的回应是协同的、实时的、持续性的监控,并成为战略规划的参与者;内部审计在组织中还要发挥整合风险管理和公司治理的作用。它使公司治理目标的研究从决策的科学性转向了实现有效的风险管理。风险,是用来描述未来事件影响不确定性的概念。风险不仅仅意味着危险(未来事件的负面、不利影响),同时也意味着机会(未来事件的正面、有利影响)。公司治理就是组织应对风险的反应,其职责核心就是确保有效的风险管理方案的适当性。

三、政府部门内部审计存在问题

(一)内部审计机构与国家审计机关派出审计机构此消彼长。我国行政型的国家审计,国家审计机关作为政府的一个组成部门隶属于政府,实质上是政府的“内部审计”,而政府部门的内部审计,隶属于政府的某一部门,与“国家审计”显示出高度的同质性。首先是目的一致,“代表的是政府利益,与政府审计具有一致性”(李金华,2003),都是为了促进政府部门规范管理,提出财政监督上使用效益,体现政府管理目标,都是政府内部的自我约束机制;其次是审计人员身份一致,都是国家公务人员;第三,审计手段一致,都是通过审计技术办法。因此,国家审计与政府部门内部审计一起构成了政府的内部监督与控制系统,功能相似,职能相近,具有互补性和互相替代性,在政府部门编制紧张、人们对审计工作重要性认识不足、缺乏强制性设置要求的情况下,存在此消彼长可能型。1998年,审计署将原来的派驻审计局改变为派出审计局,审计机构由内部审计转变为国家审计,大多数部位原有的内部审计机构因此撤销,至今未能建立。由于我国的政府审计基本属性还是行政型,二、者仍然是构成政府部门内部控制与监督的系统,因此,政府部门内部审计被认为可由派出审计局替代,审计署不直接管理部门的内部审计,驻在部门由于编制、岗位的限制也没有积极性、主动性去重建一个新的内部审计机构,于是内部审计遭到削弱,内部审计机构极不健全。

(二)现有法律没有明确要求。我国目前只有很少法律和规章对政府部门内部审计有所涉及,但都不十分明确。1999年修订的《会计法》第27条要求各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度,单位内部会计监督制度应当明确对会计数据定期进行内部审计的办法和程序。2006年修订的《审计法》第29条规定“依法属于审计机关审计监督对象的单位,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度;其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督"。但没有要求政府部门建立健全内部审计制度的“国家有关规定”,因此《审计法》的本条规定对政府部门内部审计制度的建立健全没有大的贡献。《审计署关于内部审计工作的规定》,是与政府部门内部审计最为相关的部门规章,其中第3条规定:“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位,应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位,必须设立独立的内部审计机构。法律、行政法规没有明确规定设立内部审计机构的单位,可以根据需要设立内部审计机构,配备内部审计人员。有内部审计工作需要且不具有设立独立的内部审计机构条件和人员编制的国家机关,可以授权本单位内设构构履行内部审计职责。设立内部审计机构的单位,可以根据需要设立审计委员会,配备总审计师。”此规定对1994年《审计法》第29条关于内部审计工作条款的基本要求,仍然强调政府部门建立健全内部审计制度应该遵循“国家有关规定”。对哪些部门属于必须建立的,没有明确界定。法律和规章的不明确,缺乏必要的强制要求,使我国政府部门内部审计制度缺乏刚性依托。

(三)内部审计机构独立性差。内部审计所处的内在地位决定了它不可能有社会审计、国家审计那样的独立地位,其独立性差主要表现在:(1)管理体制落后,对内部审计的作用和认识脱节导致内部审计机构的设置种类多样和层次多样。现有很多企业设立了独立专职的内部审计机构,但只停留在形式上的独立地位;有的企业没有设立专职的内部审计机构,而是将其并入财务部门或者纪委监察部门。(2)历史原因导致内部审计不能完全独立。我国内部审计的产生源于政府审计,初期的内部审计要对政府部门和本单位同时负责,一开始就扮演着“两面人”身份,机构人员经费隶属于本单位,监督者和被监督者处于同一利益主体之中,利益上的一致性和关系上的复杂性也使得内部审计难以有效的实现独立,同时业务上又要接受政府审计部门的领导,这样无疑影响审计机构的独立性。具有的专业素养,恐怕很难适应现代审计工作的要求。这样,各部门分头提供的缺乏足够专业水准的审计报告就很难引起上级正副职领导的重视,使审计报告流于形式。同时,审计报告先是分送给本部门的分管领导,现实中这些分管领导之间又缺乏信息沟通渠道,从而无法共享审计成果,影响审计效果。(3)许多地方的审计工作名义上由政府首长直接分管,但实际上一把手很少过问审计工作,而是由其他领导分管或协管,而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管,不利于审计机关对财政部门履行正常的审计监督职责。

(四)审计人员素质难以适应现代内部审计的要求。内部审计是一项专业性很强的工作,按照国际内部审计师协会的要求,内部审计旨在检查和评价内部控制、组织治理和风险管理,所以,内部审计人员须具有必备的专业知识、技能和实际经验。我国目前内部审计人员专业技能、职业素质参差不齐,仅仅对财务资料进行审核,缺乏与职业相适应的敏锐洞察力和判断力,缺乏现代经济管理知识。相对于财务系统,我国审计实务中对大多数计算机信息系统环境的审计还停留在绕过计算机审计阶段,即审计人员不审查机内程序和文件,只审查输入数据和打印输出的资料。审计的手段仍处于手工方式审计为主的阶段,相对于财务和会计工作的电算化程度而言,工作手段过于陈旧。

(五)政府财务报告和审计准则的缺陷。中国内部审计协会制定的内部审计准则,是以大中型企业的内部审计部门和内部审计人员为基础的,各政府及非盈利组织,特别是大学,参照执行这套准则,准则对政府内部审计的指导性、造作型均存在不足。政府财务报告存有诸多问题:(1)政府财务报告侧重于提供预算执行情况的信息,而较少提供有关政府产出或施政效果的信息;(2)未充分披露隐性负债,使得政府财务报告无法真实反映政府债务,从而误导政府公共政策制定;(3)相对于企业财务报告,政府财务报告科目多、报表多,且不够通俗、难于理解,使一般人无法于短时问内全然了解政府财务状况的全貌;(4)政府财务报告缺乏统一的编制原则和会计处理准则,使许多争议事项难以解决; (5)政府财务报告信息披露不完整,比如对固定资产、长期投资、长期负债等信息的披露,对土地或投资相关信息的披露,对未偿公债余额信息的披露等,都存在严重缺陷,这使得政府财务报告难以公允地表达政府的财务实况,(6)重预算轻会计的传统,使政府会计实质上变成一种预算导向会计,各个政府机关重视预算的获得和执行,轻视长期资源使用的评估,这使政府会计在整体上无法计量和评估公共受托责任的履行情况;(7)现行《会计法》的很多条文,无法适应时代潮流的要求,亟待研讨修订。政府财务报告的七大问题,严重阻碍了内部审计功能的整体发挥。

四、政府部门内部审计的改革建议

分析我国政府部门内部审计的发展状况,为适应我国行政管理体制改革的发展要求,我们要进一步完善政府部门内部审计。重新定位政府部门内部审计,纳入国家审计的框架内发展,建立中国的政府部门首席审计官制度,积极推进政府部门内部审计的职业化建设、内容拓展、理念创新、技术创新和审计成果公开,实现国家的权力向社会的回归和成功有效的治理。

(一)重新定位政府部门内部审计。由于国家审计的概念不清晰,审计分类不准确,导致我国行政型的国家审计体制下,政府审计机关的审计被当作国家审计的唯一形式,没有正视其政府大内审计的属性。造成对同是“政府内审“的政府部门内部审计概念模糊,被边缘化,将其职能赋予、机构设置、人员配备等都推给所在部门的自主选择,涉及政府部门内部审计的法律、政策制定中,缺乏刚性的要求,遇到发展障碍,如政府审计体制调整时就政府部门内部审计产生了排挤效应,使其没有“娘家’’,无所依靠。重新认识国家审计和审计实施主体分类后,基于政府部门内部审计就在“公共受托经济责任"这一共同前提下,纳入国家审计的范畴。同时,根据“外部’’与“内部"将政府部门的审计分内部审计与外部审计。政府部门“内部审计”是政府为了务实、高效地提供高质量的公共产品对自身履行的管理责任和经营责任进行的审计,属于组织内部控制的一部分。政府部门“外部审计"是由立法机构代表社会公众对政府进行审计,督促其履行公共受托责任,增加行政透明度,属于独立审计。[51]政府部门内部审计既有政府审计的性质,又具备内部审计的特征,是政府审计和内部审计的交叉边缘学科,政府部门内部审计的重新认识和定位,有利于在国家审计体系的调整中明确发展的方向。

(二)建立有中国特色的政府部门首席审计官制度。

政府部门首席审计官为政府部门内部审计派驻机构的负责人,级别为驻在部门副职。首席审计官经人大同意,由政府首长任命,政府直属机构的首席审计官由政府首长直接任命,首席审计官任期不与政府任期同时,可在不同部门之间交流轮岗。政府对其免职必须向人大作出说明。首席审计官工作上接受驻在部门首长的领导并向其报告工作。任命政府部门内部审计机构负责人称为部门首席审计官,可以明确其审计岗位,强化审计职能,区别于其他单位副职,避免管业务工作的领导监管内部审计,使其有职、有位、有为。目前,我国各级纪检监察机关在各政府部门均设立了派驻的纪检监察机构,其机构负责人为纪检组长,是驻在单位的领导班子成员,独立开展纪律检查和行政监察,发挥了积极作用。考虑到我国行政部门的职数限制、编制紧张,增加领导岗位十分困难,而内部审计与纪检监察都是专门的监督部门,履行目的相近,只是监督的内容和手段不同,可由任命派驻的纪检组长(纪委书记)为驻在部门的首席审计官,领导驻在部门内部审计工作,这样既不增加领导职数,又提高了内部审计的地位,将内部审计工作职责落实到人,并且符合实践的经验,提高实现的可能性。

(三)推进审计队伍职业化建设。

新形势下,各级党委、政府重视审计,社会公众也对审计充满期望,而审计面临任务重、人员少、缺乏激励机制,人员队伍不稳定等问题,迫切需要通过审计职业化来建设一支稳定的、高素质的审计队伍。

借鉴国际上推行审计职业化制度的经验,按照公务员职位分类的规定,根据审计工作专业性强以及行政执法的特点,将审计公务员作为特殊类管理,推行审计官制度。E57]主要内容包括,一是设置职务层级。根据审计工作对不同业务环节或类型的要求,科学设置审计职务层级。二是建立审计人员的职业准入和退出机制。按照一定的程序和职业条件选任审计人员,包括知识、技能、经验、职称资格等。对不符合审计职业条件的审计人员,采取一定程序和方式淘汰,退出职业队伍。三是建立职业准则。包括职业行为准则和职业道德规范,完善审计人员的职业监督,提高职业意识和职业水平。四是建立职业保障和激励机制。从制度上保障审计人员职业权力和职业地位,除正常工作变动外,非因法定事由、法定程序,不得对审计人员予以免职、撤职、辞退和处分。建立审计人员职级晋升、撤销和职级待遇标准,激励审计人员提高工作能力和水平。五是建立职业培训体系。形成一套伴随审计从业人员职业生命始终的审计培训机制,不断提高审计人员的专业理论水平、实践经验和业务技能。

(四)拓展政府部门内部审计的内容。

1、绩效审计。新公共管理变革的突出特点就是克服传统公共行政模式下责任机制的模糊不清,行政系统的管理责任上升成为主导责任并相应的落实到对结果的实现上。强调政府组织内部的创新意识、效率意识和成本意识,具体表现为采用私营部门的成功经验来改善公共部门的运作绩效。因此,政府部门内部审计机构必须注意研究绩效审计项目选择的原则和程序,绩效审计审前调查的步骤与方法,绩效审计的目标和标准,绩效审计证据的收集和评价,绩效审计报告的框架结构,绩效审计的结果沟通与后续跟踪。

2、风险管理。通过风险识别、进行风险衡量、找出主要的风险源,评价风险的可能影响,报告风险审计结果。内容包括:评价政府及所属部门发生的经济及财政风险;制定系统评价整个政府活动中的风险控制计划;利用风险自我评估技术推进对政府重大项目的风险评价;评价计算机最新发展状况相联系的风险;协助政府推进贯穿整个政府的风险模型。对政府活动的风险监控控制的确认包括在职能范围内测试风险控制的遵循性;协助中央政府及其所述部门设计综合的评价方法;协助中央政府及其所述部门评价关于内部控制有效性的报告;推行和计算机测试技术,以便监控控制的有效性。

3、预算执行审计。首先应审查各项收入是否纳入预算,实行统一管理、统一核算。其次审查各项收入是否符合国家和上级主管部门有关政策规定,是否严格执行国家规定的收费标准;审查各项支出是否严格执行国家和上级主管部门的开支范围和标准,有无虚列支出、以领代报、利用往来科目隐瞒收支等问题。第三要审专项资金是否按照拨款要求使用,有无改变用途或不按时使用等问题。

4、国库统一支付制度审计。主要审查预算单位是否将全部预算资金纳入财政预算管理,各项支出的规程、内控制度是否严密,是否合法。由查错防弊型向绩效型审计和管理型审计转变,由微观审计向宏观审计转变,由传统项目审计向专项审计和专题调查转变,由事后审计向事中、事前审计转变,由手工审计向计算机辅助审计为主转变。

5、政府采购审计。政府采购审计的主要内容包括:一是政府采购预算(计划)的编制情况,二是采购资金的筹集和管理情况,主要审查采购资金是否合规,三是政府采购方式和采购程序的执行情况。主要方式一是组织专项审计或专项审计调查。二是结合预算执行审计、经济责任审计和其他财政财务收支审计,对各部门、各单位开展政府采购情况进行监督。三是通过列席政府采购重大项目的招投标会议及参与政府采购工作开展情况的专项检查等方式进行过程监督。

(五)推进政府部门内部审计创新。一是更新审计理念。打破原有的思想禁锢,更新理念、创新审计环境、创造审计需求、施行审计问责转变审计观念,实现政府内部审计的跨越式发展。二是推进审计技术的信息化建设。将政府部门内部审计纳入“金审工程",建立一个完善、高效的审计信息化系统和审计操作平台,建立审计信息网络和内部审计管理信息系统,探索和改进电子数据处理审计技术及其网络应用等相关审计知识的运用,提高审计工作的效率与效果。三是推行内部审计成果公开。从根本上说,人民是政府审计真正的委托人,向其如实报告审计结果并为其服务,是审计监督的根本出发点和立足点,也是审计结果公告制度的基本理论依据。实行审计结果公告,是为审计机关与公众沟通交流提供一条主要渠道。审计结果通过大众传媒予以公告,可以使审计监督与社会舆论监督结合,能够充分发挥其应有的作用和影响。

政府部门内部审计作为国家审计体系的一部分,也要建立和完善审计结果公告制度,审计公告制度化、规范化、正常化,规范公告的形式、内容和程序,增强审计工作的公开透明度。一方面向派出机构——国家审计机关报告审计工作情况,另一方面按照有关规定,加大公告范围,力争做到审计项目的确定、政府部门内部审计机构内部管理事项和所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜披露的内容外,全部对社会公告。让审计工作处于社会的监督之下,加强与有关部门单位和社会各方面的合作、沟通和交流,促进审计成果更加有效结合起来,实现国家的权力向社会的回归和成功有效的治理,达到公共利益的最大化。

 

 

课题组成员:胡云欣 陈传良 宣枫 唐加娜 钱士龙

 

文献:

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