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地方政府在战略性新兴产业培育中的作用思考

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


绍兴市审计局  王文伟 朱佳 朱国伟 杨英 高江强

 

】 战略性新兴产业是新兴科技与新兴产业的深度融合,代表着科技创新和产业发展的未来方向,有望成为引导未来经济社会发展的重要力量。当前,无论国际国内,还是中央地方,均高度重视培育发展战略性新兴产业。本文以绍兴为例,针对正处在全面建设小康社会关键时期、推进经济转型升级攻坚阶段的地区,较为详细地阐述了发展战略性新兴产业的重要意义,并从绍兴战略性新兴产业发展的现状出发,梳理了培育战略性新兴产业发展中,地方政府所应发挥的主要作用,旨在为走出一条具有当地特色的经济转型升级之路提供建议参考。

关键词】 地方政府  战略性新兴产业  培育  作用

 

战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合,代表着科技创新和产业发展的方向。2OlO年l0月,国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,明确提出要大力发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业。随后,战略性新兴产业发展“十二五”规划、重点工作分工方案、战略性新兴产业指导目录、七大领域专项规划等系列文件和指导意见陆续出台,形成了国家层面战略性新兴产业发展推进政策体系。各地积极响应,结合本地区实际确定战略性新兴产业发展领域,出台相应鼓励政策及支持措施,掀起了大力发展战略性新兴产业的浪潮。笔者以绍兴市为例,针对当前正处于培育发展战略性新兴产业、实现经济结构优化升级、加快转变经济发展方式关键时期的地区,对地方政府如何在战略性新兴产业培育中发挥好作用进行了初浅思考。

一、地方政府在战略性新兴产业培育中发挥作用的必要性

发展战略性新兴产业,已成为世界主要国家抢占新一轮经济和科技制高点的重大战略。对于一个地方而言意义同样如此,从绍兴实际看集中体现在四个方面。

(一)参与国际竞争需要。面对国际金融危机、国家主权债务危机等不断袭扰,世界各主要经济体都出现了不同程度的经济衰退。为寻找出路和突破口,各国都根据自身的产业和科技比较优势,正在不同领域进行抢占全球科技制高点的竞赛。目前来看,主要发达国家和地区发展未来新兴产业的侧重点有所不同:欧美国家的新兴产业发展方向以低碳为主,日本侧重开发能源和环境技术,俄罗斯提出开发纳米和核能技术等,为此这些国家都出台了强有力的推进计划。应当看到,战略性新兴产业已成为“后危机”时代的新宠,必将改变世界经济增长的轨迹和原有格局,成为全球经济发展的新动力。绍兴作为一个以纺织、化工等传统产业为主导的地区,如何迎接战略性新兴产业发展浪潮的挑战,在转型升级中保持经济社会可持续发展,无疑是着眼长远发展的不二战略选择。

(二)内外发展形势所迫。战略性新兴产业具有知识技术密集、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好等特征,对经济社会全局和长远发展具有重大引领作用,发展战略性新兴产业已成为国家发展战略。培育发展战略性新兴产业,既要符合产业发展导向,也需结合自身发展特点。就外部环境而言,改革开放以来,我们更多依靠模仿国外技术和发展传统产业成为经济发展的“赶超模式”。未来必须更多依托自主技术创新和培育新兴产业来增强持续竞争力。党中央、国务院审时度势做出了大力培育发展战略性新兴产业的重大举措,省委省政府也提出了培育发展战略性新兴产业的一系列政策举措,外部环境变化为培育发展战略性新兴产业提供了有利条件。就自身发展而言,绍兴经济正处在转型升级的关键时期:一方面,长期积存的结构性、素质性、体制性矛盾依然存在,原有优势正在不断弱化;另一方面,经济增长的稳定性、持续性、协调性不足问题比较突出.新的优势尚未完全确立。特别是产业结构中高能耗、高污染产业比重偏大,节能减排任务较重,迫切需要通过培育发展战略性新兴产业来推动产业转型升级。

(三)促进社会和谐所需。加快培育发展战略性新兴产业,是率先全面建成小康社会、建设“精神富有、物质富裕”现代化新绍兴的重要支撑。目前绍兴人均GDP已达到9000美元,远高于全国平均水平,但社会建设、生态环境和收入水平等方面,与发达地区相比还有不小的差距。无论从体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的要求,还是从体现经济发展与人民生活、社会发展相协调的角度,都到了改善民生促发展、促和谐的共建共享阶段。为此,需要把发展战略性新兴产业作为改善民生的重要结合点,有效拓宽人民群众的就业渠道,增加居民收入;需要大力培育发展服务型、消费型、环保型新兴产业,不断创造和提供新产品,更好地满足人民群众的物质文化需要;需要加快形成新的经济增长点,促进资源节约型和环境友好型社会建设,提高人民生活质量和水平,营造人民幸福、社会和谐的良好环境。

(四)技术创新特点决定。战略性新兴产业以重大技术突破和重大发展需求为基础。因此,战略性新兴产业的发展很大程度上依赖于企业的技术创新,而技术创新的特点要求政府必须有所作为:首先,技术创新产品具有公共产品特征,企业不能独占其全部收益,如果政府不采取良好的激励和补偿机制,那么企业将不会投入大量资金进行技术创新;其次,技术创新产品具有很强的正外部性和溢出效应,任何人和企业都可以使用,知识产权制度很难对其进行保护,这容易导致“搭便车”行为,严重损害企业研发人的利益和积极性,最终导致企业乃至整个社会技术创新活动的减产,战略性新兴产业很难发展壮大;最后,由于企业追求短期的经济效益,而技术创新给企业带来的回报需要较长时期,单纯依靠市场机制不能保证技术创新活动获得足够的投入。技术创新的这些特点,表明科技创新的过程中存在着市场失灵。因此,客观上政府需要对战略性新兴产业进行适度的干预,以矫正市场失灵。

二、以绍兴为例看地方战略性新兴产业发展的问题及成因

绍兴市长期以来以传统产业为主导的地区,战略性新兴产业发展尚处于起步阶段。虽然取得了初步发展成效,但跟其他地方一样,也遇到了新兴产业发展初期的一些问题。

(一)发展成效初显。2011年初,绍兴市委市政府作出加快培育和发展战略性新兴产业的决策部署,有力促进了战略性新兴产业发展。在全省推进战略性新兴产业发展大会上,绍兴作为地市代表作典型发言,所做工作得到省委省政府高度肯定。截止今年上半年,绍兴市战略性新兴产业发展态势总体良好:一是规模不断壮大。上半年全市规模以上工业完成工业总产值3878.6亿元,其中战略性新兴产业完成规上产值926.9亿元,同比增长10.3%,已占到全市工业经济总量的23.9%,占比同比提高2.9个百分点。先进装备制造和新材料产业完成产值占到战略新兴产业总产值的74.3%,支柱作用明显。二是效益难中有进。受国际国内复杂宏观经济环境的影响,外需低迷,内需不振,特别是新材料产业价格大幅波动,新能源产业出口市场萎靡,产业形势十分严峻。今年1-5月,绍兴市战略性新兴产业实现利润44亿元,同比下降16.7%,降幅高于规上工业10.2个百分点。尽管利润大幅下滑,但销售利润率依然达到6.1%,高出全市平均0.9个百分点,特别是节能环保产业,得益于国家实行更为严格的节能减排措施,利润增幅高达32.1%;生物医药产业销售利润率达到14.1%。三是投资亮点突出。上半年全市完成限额以上工业投资454.9亿元,投资实绩继续位居浙江省第一。其中战略性新兴产业完成投资145.4亿元,同比增长34.8%,占工业投资总额的32%,较上年末提高0.9个百分点。特别是生物医药产业完成投资增长超过100%。今年下达的全市第一批重点工业项目计划中,战略性新兴产业项目占比达80%以上,第一批146只战略性新兴产业重大项目有105只已开工建设。

(二)主要存在问题。总体而言,绍兴市发展战略性新兴产业的工作体系已经基本建立,培育的成效也初步显现。但同时应当看到,绍兴作为一个长期以来以传统产业为主导的地区,战略性新兴产业发展尚处于起步阶段,存在的困难和问题还比较突出,特别是战略性新兴产业的推进力度和产业带动作用,与经济转型升级的实际需求仍有较大差距,突出表现在:一是总量规模依然偏小。上半年全市战略性新兴产业规上产值增长仅高于全市平均水平1.3个百分点,产业发展总体缺乏具有震撼力和带动力的龙头企业和重大项目支撑,配套协作体系有待健全完善,真正意义上的战略性新兴产业集群尚未形成。二是政策措施有待落实。市本级战略性新兴产业专项资金尚未全额使用到位,个别地区扶持项目审核和专项资金使用管理有待完善规范,战略性新兴产业投资公司的作用未能有效发挥。三是要素制约较为突出。受土地等资源要素制约,一些项目无法落地或推迟实施,影响产业发展;由于受城市区位、规模和产业结构的制约,高新技术、高端人才等创新要素集聚不足,发展新兴产业缺少核心竞争优势。四是企业投资信心不足。受严峻复杂经济形势影响,一些新兴产业领域由于市场波动较大,有效需求不足,效益下滑明显,导致企业投资发展战略性新兴产业的积极性、主动性有所下降,对应的投入也增长乏力。

(三)问题成因分析。笔者以为,目前绍兴市战略性新兴产业发展过程中暴露出来的问题,其实是各地发展战略性新兴产业初期的一种通病。造成这些问题的深层次原因主要如下:一是市场资源配置作用未充分发挥。在战略性新兴产业发展初期,根据产业发展阶段特点,新兴产业大多是没有竞争优势的弱势产业,政府必要的培育和扶持是促使其快速发展的重要条件。当前,在加快发展和培育战略性新兴产业过程中,一些地方政府将自身定位为战略性新兴产业的主导者,发展措施带有较强的计划色彩,忽视了新兴产业发展规律,未充分发挥市场的资源配置作用。政府应当是战略性新兴产业的引导者而不是主导者,是有利于所有新兴产业发展的公共和半公共产品的提供者,而不是结果的裁判员。适合地区发展的战略性新兴产业要靠市场来选择,推动战略性新兴产业发展也要靠市场机制配置资源来实现。从绍兴发展实际来看,由于新兴产业市场发育刚刚起步,总体发展规模偏小的问题难以避免,上半年全市战略性新兴产业规上产值增长仅高于全市平均1.3个百分点,对经济的影响和带动效应尚难以显现。二是同质化竞争趋势使然。发展战略性新兴产业成为国家战略以后,各地都加快了发展步伐。从各地出台的发展规划看,地区产业规划同质化现象较为严重,容易造成一哄而上、产业雷同、盲目投资、产能过剩等问题。为推进本地区新兴产业发展和产业结构升级,一些地方通过提供廉价土地和政府补贴等方式,将大量稀缺的资源导向技术并不成熟的新兴产业,通过优惠政策引领大规模的投资,最终导致相关产业的产能严重过剩。如太阳能和风能产业在2010年还被作为新能源领域的新兴产业加以扶植,2012年却被列为需要制止盲目扩张的产业。可见,如果政府引导行为缺乏理性,未充分考虑新兴产业生命周期及其特征,将加大新兴产业的发展风险。三是制度体系构建尚需完善。新兴产业对产业发展的原有体制机制提出了极大挑战,目前大部分地方在实施意见中都提到制度创新问题,但破除体制机制的措施尚不具体。在实施意见当中,加大财税和金融支持力度,充分发挥平台、基地和园区的载体作用以及加强人才激励政策出现频率最高。这些措施固然重要,但如果没有系统的分解措施和行动计划,政策就会成为一纸空文,贯彻落实也将成为一句空话。今年实施的绍兴市战略性新兴产业发展专项审计调查发现,战略性新兴产业培育政策措施尚需落实,市本级战略性新兴产业专项资金尚未全额使用到位,个别地区扶持项目审核和专项资金使用管理有待完善规范,战略性新兴产业投资公司的作用未能有效发挥。

三、地方政府在培育战略性新兴产业中更好发挥作用的对策

培养和发展战略性新兴产业,是一项长期的、复杂的系统工程,不可能一蹴而就。地方政府既应有所作为,又不能急功近利,笔者以为主要需做到以下“六个坚持”

(一)坚持市场主导和政府引导相结合。从宏观层面看,战略性新兴产业必须在市场主导和政府推动的协同作用下培育和发展。一方面,发展战略性新兴产业首先应该遵循市场经济规律,充分发挥供求机制、价格机制、竞争机制、风险机制的作用,通过市场的“无形之手”,有效促进技术创新和资源要素优化配置。要注意防止过度的政府干预取代正常的市场机制,特别是地方政府在出台各项激励政策时,应同时明确产业退出机制,避免扶持性的优惠政策成为企业的长期补贴。另一方面,政府也要保有一定的、必要的控制力,尤其在战略性新兴产业发展破题开篇之际,目标尚未完全厘清、技术亟待突破、市场竞争力不强,政府强有力的扶持更显重要。绍兴市2010年出台了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,并据此制定了“十二五”战略性新兴产业发展规划、《战略性新兴产业重点领域导向目录(2011—2012年)》等,各县(市、区)及市直各开发区分别制订相应产业规划,从而为构建具有绍兴特色的战略性新兴产业发展体系提供了指导性纲领,这是十分必要的。

(二)坚持内源式发展和外源式发展相结合。内源式路径主要指自主创新产业化和产业链扩展与延伸;外源式路径主要指承接国际国内高端产业转移和产业高端要素引进。一方面,地方政府应积极开展国内外技术合作,尤其对成熟度较高或可获取性强,以及传统产业改造升级所需的先进技术和设备,可倾向于通过购买或引进国内外先进技术,或加强与国际500强企业的直接投资合作,迅速提升当地新兴产业的整体实力;另一方面,应坚定不移地走内源式发展道路,充分发挥后发优势,尤其对于可获取性不强(引进难度大、成本高)的尖端技术,要鼓励企业开展自主创新,或在引进初级、基本技术的基础上大胆进行集成创新和再创新,形成自主知识产权,进而掌握战略性新兴产业关键核心技术,避免陷入“引进—落后—再引进—再落后”的恶性循环。两条路径的结合,就是要实现内源式道路和外源式道路的优势互补,并将最终落脚点放在自主创新上。绍兴市一贯注重内外源发展相结合,专门研究出台《绍兴市引进大院名校共建创新载体实施意见》,充分发挥绍兴民营资本发达优势,推进其与大院名校、科研机构对接,加快新兴科技和高新技术研发及其产业化进程。仅2011年以来,全市就新引进创新载体12家,新建12家院士专家工作站,实施省级以上科技项目695项,为战略性新兴产业发展提供了强劲的后续支持。

(三)坚持协同发展与错位发展相结合。在培育和发展战略性新兴产业过程中,地方政府一方面要鼓励百舸争流、百花齐放、各显其能,并加强对所属县(市、区)的协调配合,集中优势,形成合力,引导好、保护好、发挥好各地发展战略性新兴产业的积极性;另一方面,也要统筹规划好各县(市、区)战略性新兴产业发展侧重点,实现错位发展,避免产业同构和恶性竞争,形成合理的区域经济结构和产业布局。在长三角乃至全国更大范围内同样如此,绍兴作为战略性新兴产业快速发展地区之一,既要根据产业合作原则,超前规划本市战略性新兴产业未来发展的目标定位和总体布局,合理安排大产业链条上绍兴产业与其他市产业的分工和协作关系,也要根据本市的战略性新兴产业发展状况和产业的比较优势,以产业选择的错位、市场空间的错位,尽量避开与发达地区产业竞争的劣势,做大做强自身的优势产业。

(四)坚持政策扶持与自主投入相结合。推进战略性新兴产业发展,离不开必要的政策引导和扶持。这些政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策以及与之配套的金融政策、财政政策、等,形成从研究到应用完整的产学研相结合的政策体系。因此,地方政府应进一步梳理完善以培育战略性新兴产业为目标的产业政策体系,从市场准入、示范应用、政府采购、财税补贴等方面加大扶持,目标要细化和有明确的针对性,政策措施要具体和有可操作性,细化到小行业甚至具体企业,有序推进战略性新兴产业的发展。绍兴市2011年制订出台《关于加快绍兴市战略性新兴产业发展的若干政策意见》,明确市本级每年不少于5亿元,各县(市)每年不少于15亿元,5年合计100亿元,用于扶持战略性新兴产业发展。今年又制订了《关于进一步完善市本级战略性新兴产业培育发展有关政策的意见》,要全面抓好上述各项政策的落实,真正发挥“四量拨千斤”的政策效应。在强调政府政策扶持的同时,必须更加注重调动和保护好企业自主投入的积极性,引导大企业、高科技企业加大研发投入力度,努力蓄积可持续发展后劲。

(五)坚持新兴产业与传统产业相结合。现有经济增长模式下,战略性新兴产业和传统产业是支撑经济增长的两个重要基点,培育和发展战略性新兴产业,是新兴产业成长和传统产业转型升级的结合。因此,忽视传统产业发展无异于舍本逐末,必须坚持两条腿走路,将新兴产业发展与传统产业改造有机结合起来,获取协同效益。传统产业的优化升级需要战略性新兴产业的牵引和带动,从战略性新兴产业的发展路径看,其发展要以传统产业为基础。抛弃传统产业的现实基础,另起炉灶是不可能也是不现实的。传统产业转型升级的方向之一是战略性新兴产业,如原材料工业向新材料方向发展,汽车工业向新能源汽车方向发展;战略性新兴产业提供的产品技术和服务,又能为传统产业的转型升级提供重要支撑。如节能环保产业为传统产业提供节能环保的装备产品技术等。推进战略性新兴产业与传统产业协同发展,一方面要注重新兴技术的产业化,推动新技术的应用和扩散;另外一方面要推进传统产业的高技术化,发挥高技术在推进传统产业升级换代中的作用,二者相辅相成,相得益彰,传统产业和新兴产业可以实现良性互动。

(六)坚持政府搭台与企业唱戏相结合。在战略性新兴产业培育过程中,政府扮演的主要角色就是“搭台”,“唱戏”必须由企业去实施。地方政府要通过搭建新兴产业开发区(园区)等平台,充分发挥其作为战略性新兴产业的主战场作用。要通过搭建产学研用、技术创新成果转移、国际合作、知识产权保护等平台,让企业真正成为技术创新的主体。要通过搭建简便的金融、财税、人力资源、土地支持等要素平台,让有限的资源及时便利地用到最需要支持的新兴产业项目当中去。要通过搭建战略性新兴产业甄选和评价的动态机制,根据时代变迁、内外部环境的变化以及新的技术和产业形态的出现,及时调整战略性新兴产业发展方向。要进一步提升政府公共服务的质量和效率,畅通企业对政府服务的监督渠道,以更好地通过政府公共服务转型来促进战略性新兴产业发展。近几年绍兴市在这些方面都迈出了坚实步伐:制订出台《关于加快绍兴市战略性新兴产业功能区建设的意见》,明确全市重点培育16个战略性新兴产业功能区;绍兴市科技信息综合服务平台正式开通并有效运行,滨海新城国家级检测试验科研基地建设稳步推进;明确新增工业用地主要用于发展战略性新兴产业,停止向一般性传统产业项目新增供地;探索开展工业企业综合经济效益排序分配用能(电)和排污指标,去年以来对700多家企业落后产能进行了“关停并转”,为战略性新兴产业发展腾出资源和空间;制订战略性新兴产业发展人才规划,大力推进实施“330海外英才计划”等高端人才集聚工程,2011年全市新增12个省级重点创新团队,为企业引进各类紧缺人才1万余名,其中硕博士及副高职称以上高层次人才2368名;专门设立绍兴银行新兴产业支行,滨海新城及越城区设立战略性新兴产业投资公司,举行战略新兴产业企业与创业投资机构对接会,2011年战略性新兴产业新增贷款占到全部新增贷款比重的26.8%,有6家战略性新兴产业企业成功上市。

发展战略性新兴产业是有效突破资源环境约束、激发经济发展内生动力、实现经济社会可持续发展的根本途径。地方政府在培育战略性新兴产业过程中,不仅要有责任感、紧迫感和使命感,更要有求真务实的科学态度,准确把握其发展规律,优化发展模式和路径,促使其在全面建设小康社会中发挥中流砥柱作用。

 

参考文件:

[1] 孙成彦.战略性新兴产业发展的国际经验及启示[J].中国市场,2012(28).

[2] 李菲.一座“托在布上的城市”的嬗变——绍兴市培育发展战略性新兴产业纪实[J].今日浙江,2011(14).

[3] 李楠.美国政府在发展战略性新兴产业中的作用[J].现代商业,2012(7).

[4] 施平,郑江维.战略性新兴产业的特征与发展思路[J].贵州社会科学,2010(12).

[5] 沈超.培育与发展广东战略性新兴产业的政策体系构建[J].广东科技,2012(4).





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