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公共治理视角下审计的职能作用

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局字号:[ ]


绍兴市越城区审计局   傅  明

兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播,从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。自20世纪70年代开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动,开始了在公共管理领域内以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革,这就是“新公共管理运动”。公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构,可将“公共管理”理解为后工业社会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理,是基于社会道德制度的德治模式;它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系,是一种服务型的治理模式;同时又是一种基于合作理性的合作治理。

一、公共治理模式的内涵解读

(一)管理主体的多元化

传统公共行政模式认定公共物品只能由公共部门(政府)来提供,也就是说政府是公共事务管理的唯一主体,其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来,市民社会日益壮大,社会自治的程度愈来愈高,打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能,政府的许多管理职能转移给社会,政府正日渐从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来而更多的负责公共政策的制定、执行以及监督,整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面,管理主体呈现多元化。

(二)客体中心主义

传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制,权力的配置呈金字塔型,权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位,而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系,是服务导向的,其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求,即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力,而是动力。客体的服务期望越强,越能强化伦理关系,推动管理的改善。 

(三)服务型的治理模式

后工业社会公共权力日益社会化,众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化,即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值,公共管理的体系已经不再是以权力为中心,而是以服务为中心。在公共管理活动中,控制关系日渐式微,代之而起的是一种服务关系,管理主体是服务者,而管理客体是服务的接受者。所以,这是一种完全新型的管理关系,在这种管理关系的基础上,必然造就出一种新型的社会治理模式,即服务型的社会治理模式。 

(四)注重伦理的治理模式

完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后,法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作,它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心,这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化,其目标是实现德制,是德治与法制相统一的治理模式。

   二、公共治理模式对我国政府审计的启示

  (一)强化政府服务意识,为开展绩效审计创造良好的客观环境

从本质上说,公共管理不是管制而是服务。新公共管理背景下治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系,政府被界定为公共服务提供者,政府的一个重要职能就是满足社会公众对管理的需求。评估政府绩效,主要不是看它为社会提供了多少价值、投入了多少资源,而是主要考察它所利用的社会资源是否达到了经济性、效率性,是否达到了预期的效果,在多大程度上满足了社会和公众的需要。而对政府部门开展绩效审计正是对政府利用社会资源是否达到经济性、效率性以及是否达到预期效果的一种监督和评价。

(二)改革我国现行政府审计体制

  我国目前的政府审计体制是行政型的审计体制,其主要特点是政府审计机关对政府负责,其活动受政府影响。我国目前的审计监督实行的是上级审计机关和当地政府的双重领导,以地方政府领导为主。审计机关业务上受上一级审计机关的指导,而审计机关的人、财、物等均归地方政府掌握,对地方行政首长负责。如此体制下难免形成自己审自己的尴尬现象,严重影响了政府审计机关的独立性。因此,现行审计体制的“内部审计”的性质限制了绩效审计对政府及其公共资源使用情况进行监督,改革势在必行。

  (三)政府绩效审计要制度化、法规化

  提高政府绩效对增强公民对政府的信心,更主动地应付复杂的不确定的社会变革因素带来的挑战是必要的,也是可能的。目前政府绩效审计在我们国家政府审计工作中所占的比例还很小,大多数审计机关还都是尝试性的开展。政府绩效审计作为新公共管理背景下的一种绩效评价工具,是对政府绩效进行评价和监督的一种重要的手段,要经常化、制度化。政府绩效审计工作要以法律的形式加以规范,这样才能确保这一工作持续不断的开展,成为各级政府审计机关的一项常规性工作。

三、目前我国审计机关在对公共政策的评价上存在不足

 (一)我国审计机关在公共政策评价中发挥的作用及与发达国家的比较

自国家审计机关成立以来的二十多年里,我们所从事的工作基本上都是微观审计 ,审计评价时,一般就事论事,即使像审计署实施的一些大项目,如水利资金审计,防洪救灾资金的审计,审计评价基本上还是围绕资金使用上的问题展开,一般不涉及对公共政策本身的评价。虽然各级审计机关还是比较重视微观审计对宏观经济活动情况的反映,提倡微观入手、宏观着眼,通过同步审计、行业审计、专项审计等手段,反映经济活动中的普遍性、倾向性问题,为国家加强和改善宏观经济管理、实施正确的公共政策提供了有益的信息和意见,但我们对政策本身的评价,如体制、机制、法制的评价还很少涉及。而伴随社会的不断发展变化,公众越来越强烈要求审计机关在宏观经济管理中履行职责,充分发挥对公共政策的监督作用。   

(二)制约我国审计机关在宏观经济管理中发挥作用的原因

1、我国社会主义市场经济体制尚不完善。

我国建立社会主义市场经济体制和国家审计制度的时间不长,市场发育不成熟,与市场经济体制配套的宏观经济管理体系不完善,决策系统、调控系统、监督保障系统与信息反馈系统的各自职能配套还需要经过较长时间的磨合,才能逐步走向协调完善。国家审计的许多工作尚游离于宏观经济管理之外,缺乏参与宏观经济管理的准备和积累。

2、 我国国家审计体制存在先天不足

美国联邦审计署在介绍他们的职能时,首先开诚布公地说,审计署是美国权力平衡的工具,言下之意,隶属于国会的联邦审计署是美国国会监督和约束政府的重要工具,在美国权力平衡的天平上,政府的权越大,联邦审计署的监督力度和广度也越大,这才能保证权力的平衡。在世界上的绝大多数国家,国家审计机关都起着维持这种平衡的作用,这就必然要求国家审计机关对政府的宏观经济管理活动进行严格监督。权力平衡说是否完全适合国情有待商榷,但对权力实施监督是符合马克思主义精典思想和邓小平理论的。我国国家审计机关设置在政府内,是事实上的政府内部审计机构,这种有限独立性的设置客观上限制了国家审计机关在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的可能性,它所发挥的作用必然是有限的。

3、 国家审计机关和审计人员宏观经济管理的观念比较淡薄

多年来,尽管各级政府领导和审计机关领导一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼,从体制、机制上找问题,但目前情况不尽人意。多数审计人员就事论事,可谓驾轻就熟,若要对宏观经济管理进行评价,往往感到力不从心。以基本建设项目投资审计为例,德国审计机关实施的是事前审计,即在项目立项后就进行审计,审计的主要内容是:项目是否合法、是否已通过有关法律程序;项目可行性论证的科学性;项目资金的合法性和可靠性;项目设计的合理性。如果这些都没有问题,项目就可以通过公开的招投标方式予以实施了,这就是他们的宏观意识在微观中的运用。而我们进行的大多是事后审计,节减一点高估冒算的基建费用,至于它是否属重复建设、盲目建设,建设后投资效益如何,一般不作评价,以上就是观念意识带来的区别,这种区别看来很小,但它的社会效益是无法计量的,根据统计,前些年我国每年属于重复投资、盲目建设的资金有数千亿元。

4、 我国国家审计人员的知识结构不合理

现代审计已越来越具有边缘化、交叉化特点,社会科学与自然科学的融合已十分普遍,因此需要多学科的专业技术人员。我国国家审计人员知识结构的主体是会计,法律、工程技术、宏观经济、计算机、环保人才等缺乏,在基层审计机关,有些必要的专业技术人员几乎没有。至于其他诸如数学、生物工程等人才更是绝无仅有,复合型人才也少见,从根本上制约了审计的发展。

四、公共治理视角下国家审计对宏观经济管理的监督内容

1、对财政收支计划和财政政策的执行情况进行监督评价

从社会公共治理角度来看,财政的主要功能是社会收入的再分配,维护社会公平,从宏观层面调节经济活动。国家审计应监督评价政府及其部门综合运用各种财政政策手段,积极发挥财政在宏观调控中的职能作用,进一步完善税制,加强征管,努力增加财政收入,调整与优化支出结构,保证重点支出的需要,推进财政支出管理制度的改革,构建公共财政框架,坚持依法行政,强化财政监督,规范财经秩序等方面的工作成效和存在问题。

2、对预算执行情况、财政支出结构的合理性进行检查评价

财政支出的过程也是政府履行职能的过程。政府通过财政分配的过程完成社会收入的再分配,通过非生产性投资,并且进行自身建设,向社会提供公共品。对财政支出管理的审计评价,重点是对财政支出结构的合理性作出独立判断,对重点支出资金是否及时足额到位作出评价。。

3、对国家财政政策的执行及实施财政改革进行检查评价

国家根据一个阶段国民经济发展的状况,采取相应的财政政策,改革不适合社会主义市场经济体制的税收制度,促进国民经济的持续稳定发展,对此类工作的检查评价,主要是两个方面:一是财政政策执行是否有力、有效。二是执行财政政策中存在的问题及财政政策本身的缺陷。  

4、对金融工作的监督评价

在一国经济中,金融承担社会资本资源的配置功能。这主要通过商业银行、投资银行和保险公司发挥自己的职能作用来实现。现代金融之所以在国家经济中的地位越来越高,国家审计机关作为独立机构对金融工作进行审计评价,促进金融工作安全有效运行十分必要。实施中应围绕金融机构是否具有创新能力、政府干预金融市场的合适度、金融系统自身风险防范能力、是否具有完善的内部管理制度及得到有效的执行、资本市场运作的规范性等开展监督检查。

5、对固定资产投资宏观管理的监督评价

固定资产投资是促进国民经济持续发展的物质基础,固定资产投资也正在形成新的格局,主要表现为:投资主体多元化、投资决策主体化、投资调控间接化、投资使用责任化。但同时,我国固定资产投资中存在的重复建设、盲目建设以及“豆腐渣”工程还十分严重,造成巨大的损失、浪费,因此加强固定资产投资审计十分迫切。对固定资产投资的检查与评价,从宏观管理的层面上来讲,主要是通过对投资总量控制、投资结构控制和投资效益与风险控制的审计来进行评价。      

6、对其他各项社会经济事业管理的检查评价

(1)对实施可持续发展战略的各项政策措施执行情况的审计评价

国家审计机关对有关环保政策、计划、措施的贯彻实施及效果作出独立评价。对是否建立可持续发展综合决策机制;对环保资金,包括国债资金中用于环保的资金的筹集、管理、使用情况的检查评价,看是否能专款专用,使用效果如何;对是否完善资源环境领域的经济政策,促进资源综合、有序的开发利用,促进多元投入机制,促进环保事业的良性循环。 

(2)对科教兴国战略贯切实施情况的检查评价

审计机关对科教兴国战略实施情况的评价,重点针对科教兴国战略的各项政策措施是否到位,各项资金是否有保障,按规定提取的科技发展基金和教育基金是否足额提取,国家预算支出的科技和教育经费是否按规定每年在增长等进行监督。关注科技教育资源的配置和开发利用,是否做到量入为出,合理优化配置,科技和教育资金是否按国家要求制订向重要领域倾斜。

(3)对社会保障制度实施的检查与评价

对社会保障制度实施的检查与评价,重点关注是否确保社会保障资金的足额及时收缴,建立完善有效的保障资金管理办法,防止社会保障资金被挪作他用;是否建立健全的社会保障基金保值增值的机制,提高资金运行效益;基金管理机构是否有完善、严格的基金管理制度并严格遵循;是否扩大社会保障基金的来源渠道,对财政转移支付的资金确保纳入社会保障基金;是否制订积极的再就业政策,扩大就业,减轻保障基金的负担等。

五、积极改革,解决审计机关不适应当前宏观经济管理要求的矛盾

毫无疑问,国家审计机关参与宏观经济管理的空间非常巨大,改革与发展的形势又迫切要求审计机关去发挥应有的作用,但现实的情况是国家审计机关发挥作用的各种矛盾尖锐复杂,解决这些矛盾,只有用改革的思路去探索和实践。

1、 改革国家审计体制,确保其高度的独立性

顺应时代潮流,改变我国国家审计的隶属关系,使其保持高度的独立性是审计工作得到继续发展、经济工作实行必要透明度的客观要求。经过多年的改革,深层次的矛盾逐步显露出来,因此改革不适应生产力发展的生产关系和上层建筑,已成为当前改革的重点。现在改革国家审计机关隶属关系的呼声很多,但也必须看到,前提是“人大”的监督职能要加强,要强化行使国家权力机关的职能,这是审计机关隶属关系改革的基础。“人大”对政府具有强有力的监督制约作用,审计体制的改变才能真正取得实际效果。

2、 修改不适应审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规

国家审计机关在宏观经济管理中发挥监督保障作用,光有一个“财政同级审”的《审计法》以及局限于宪法规定的财政财务收支审计领域是远远不够的,必须对有关法律进行修改补充,从法律上确定国家审计机关在宏观经济管理中的地位和职能,从法律上保障国家审计人员行使正当的监督职能。目前从上到下所进行的有些工作已突破了这些法律限制,因此修改相关法律已是顺理成章、水到渠成的事。国家审计机关要通过自己的努力,为改革有关法律、法规创造成熟的法制条件。

3、 拓宽监督评价宏观经济管理活动的途径

审计机关成立来,一直在探索参与宏观经济管理的途径与手段,如通过同步审计、行业审计、专项审计、专项调查方法,来反映微观经济活动中具有普遍性、倾向性、典型性的现象,并向有关方面提出意见和建议,为宏观经济管理决策服务,这些成功的经验,对于国家审计机关加强对宏观经济管理监督仍有现实意义。同时我们也必须看到这些经验的局限性:一是它们都建立在对微观经济活动审计的基础上;二是反映的问题虽然有宏观经济管理的内容,但反映的一般只是表象,基本没有涉及宏观经济管理本身,如宏观经济管理的手段、方法、体制、机制、法制等实质内容。因此拓宽监督途径对于国家审计机关加强对宏观经济管理的监督显得尤为必要,除了善于运用微观审计的各种手段和途径,获取事关宏观经济管理的可靠信息,对宏观经济管理本身进行评价外,必须创造条件直接对宏观经济管理的诸如政策、措施、手段、方法等开展审计评价,据此对宏观经济管理作出独立判断。

4、 加强教育培训,改善审计人员的知识结构

现有的审计工作人员是无法重新选择的,因此加强教育培训是改善知识结构的唯一办法。各级审计机关都应该把握机遇,积极创造条件,加快教育培训步伐。国家审计人员的培训要“三管齐下”,即专业知识、审计技能和学历教育兼顾,其中专业知识和审计技能要作为终身教育的内容。教育培训要防止形式主义,防止“点到为止”、“走过场”,要有严格的考试、考核制度作保证,要把考试考核的成绩与审计人员的升迁、晋级挂勾。要选择合适的教材和紧缺知识作为教学内容,防止教材的程式化和雷同,尽量兼顾审计人员的不同需求,提供尽可能多的选择。审计人自身应转变传统的审计观念,树立现代审计观念,跳出狭窄的财政、财务收支的小圈子,从经营、管理、机制、体制、法制等视角去评价微观审计中所碰到的问题,用联系的、发展的观点去评价相对静止或孤立的经济事项。  

                                  

 参考文献:

1.陈振明.公共管理学原理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

  2.王光远.受托管理责任与管理审计[M].北京:中国时代经济出版社,2004.

3.张康之. 公共管理伦理学[M]. 北京:中国人民大学出版社,2003.





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