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部门领导干部经济责任审计探索

发布日期:2013-05-30访问次数: 信息来源:绍兴市审计局计算机中心字号:[ ]


                                         嵊州市审计局课题组


【摘要】部门领导干部履行经济责任具有共有规律,但又因工作职能不一,各具个性特征。经济责任审计评价直接关系到领导个人形象和政治生命,如何制定一个统一的审计操作规程和可操作的量化评价体系,是经济责任审计工作的基础性难题。本文结合嵊州实际和试点项目审计实务,坚持“审计什么就评价什么”,力求根据部门领导干部经济责任审计的共性和个性,探索经济责任审计评价内容和方法的相对统一,建立起依法、规范、科学的部门领导干部经济责任新模式。
   【关键词】部门领导 经济责任  审计探索

开展领导干部经济责任审计是新时期审计机关的重大工作职责,对于加强领导干部队伍建设,全面提高领导干部科学化建设水平有重在现实意义和深远的历史意义。嵊州市审计局积极探索嵊州市部门领导干部经济责任新模式,在深化完善领导干部经济责任审计“三评法”体系的基础上,以“一观三化一廉”为核心,采用“试点先行、以点带面”的方法,对全市党政部门主要领导干部经济责任审计的规范化工作进行了有益地探索,初步构建了党政部门领导干部经济责任审计评价指标体系,形成了便于操作推行的《嵊州市党政部门主要领导干部经济责任审计操作规程(试行)》(以下简称《操作规程》)。现将实践结果及相关思考作一探讨交流。
一、着力深化新形势下部门领导干部经济责任审计工作
今年来,按照中央《审计规定》和省《审计办法》要求,我们在认真总结梳理以往经济责任审计做法和经验的基础上,结合全市干部换届之年的实际情况,先行对部门领导干部经济责任审计工作进行了研究探索,努力在深化审计内容、规范审计行为、加强审计覆盖、健全制度体系、提升审计实效上下功夫,切实推动新形势下部门领导干部经济责任审计的深化发展。
(一)完善制度,规范经济责任审计行为。
1.出台分类审计制度,实现经济责任审计全覆盖。
为落实经济责任审计对象全覆盖的要求,按照“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的经济责任审计工作原则,在进一步摸清全市经济责任审计对象家底的基础上,进行了分类审计制度设计,印发了《嵊州市经济责任审计对象分类管理办法》,以加强审计计划管理,提高工作效率。分类审计主要体现了突出重点原则:根据单位性质的不同,主要按照资金总量的大小、下属单位多少等情况,采取不同的审计方法和审计频率:A类二年一审,B类三年一审,C类五年一审。讲求效率原则:对一些管理比较规范、资金量小、财政资金主要用于人头经费和日常运转的部门领导干部,以以离任交接和年度报告核查等形式进行审计检查,从中每年再安排1-2个单位进行审计,年度审计项目总量一般安排在15个左右。
2.实行任前告知制度,提高领导干部经济责任意识。
每年领导干部上任前都要进行一次任前培训,告知其担负的经济责任内容和今后接受经济责任审计的要求。告知内容包括,严格执行有关法律法规和地方性行政规章等,完成上级下达的目标任务和各项指标,规范本单位财政收支、财务收支及资产管理,提高使用效益等内容。
3.注重任中监督,深化领导干部年度经济责任年度报告书制度。
我局首创了《领导干部年度经济责任年度报告书》制度,要求领导干部每年初上报前一年度的经济责任履行情况。报告书主要由《年度主要经济责任指标完成情况》、《年度内经济事项》、《年度内建设工程》、《年度内全部账户》、《年度内执行的规划》、《年度内执行的制度》、《年度单位基本情况及三公管理情况》等七张表组成,领导干部在每张上报的表上均签字确认。通过上报的年度报告书,能够及时掌握各部门领导履行经济责任的情况。每年抽查一定数量的单位,对上报情况进行核实。对于上报数不准确,存在漏瞒报情况的单位进行通报。
4.建立离任交接制度,规范离任交接程序。
实行领导干部离任交接制度,明确双方经济责任,从制度上界定离任者与接任者的经济责任,让离任者走得清清楚楚,让接任者接得明明白白,并让接任者在短时间内全面了解和掌握单位或部门的重要情况,迅速进入工作角色,确保工作连续性;进一步强化领导干部履职意识、责任意识和自律意识,增强领导干部接受监督的自觉性;进一步完善监督制约机制,促进领导干部认真履行职责,增强责任感。
5.建立问效问责办法,强化整改落实工作。
以市经济责任审计联席会议成员单位联合下发《嵊州市党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计问效问责办法(试行)》文件,建立健全问效问责机制,为深化部门领导干部经济责任审计提供保障。市纪检监察、组织、人力社保、国资监管和审计等联席会议成员单位按照各自职责,通过问效问责,推进权力运行公开化、资源配置市场化和操作行为规范化,促进领导干部守法守纪守规尽责。
作为审计机关,主要是运用评判制对被审计领导干部经济责任履行情况实施问效,运用销号制促进被审计领导干部和被审计单位及时整改存在的问题。同时结合已开展多年的审计回访制度,每年将已审部门存在的问题进行制表存档,并进行定期回访,及时了解被审单位的审计整改落实情况,对已整改落实的问题进行打勾销号处理,未整改到位的问题督促被审计单位限期整改,防止出现屡审屡犯的现象。督促领导干部积极处置历史遗留问题,运用考核关键环节,将问题整改情况与单位或部门的年度绩效考核挂钩,年终对考核结果进行通报,通过系列措施,促进问题整改。
二、试点先行,建立经济责任审计评价指标体系。
(一)探索建立领导干部经济责任审计评价指标。
参照省厅、绍兴市局制订的量化评价考核表,结合嵊州实际对评价指标进行了细化和分解,共设有一级指标5个,二级指标16 个,三级指标22个。一二级指标指明了审计的内容与重点,在三级指标选择时重点考虑了审计工作的职业特色和实际能力。为此,对每一项指标都考证是否与领导的经济责任紧密相关?审计能否获取证据?有无公认的参照标准?没有异议的保留下来,模棱两可或与审计专业相关性不强的不予采用。
制订出台了《操作规程》,形成了经济责任理化评价指标体系,并在市药监局、市粮食局等市级部门领导干部经济责任审计中先行推开。规程中审计评价指标由定量指标和定性指标组成,有针对性地设计若干(30个)指标进行衡量,各项指标之间互相联系和互相制约,并采用定性评价与定量评价相结合方法,用数字说话。但“量化打分”有如一柄双刃剑,在约束被审计者的同时,对审计质量提出了前所未有的要求。为此,每一道程序设计和工作要求都要设置控制标准,通过《操作规程》加以固化。
完善经济责任审计结果报告文书格式,在遵循上级审计机关统一经济责任审计文书格式的基础上,增加审计结果报告中对审计发现问题处理处罚结果情况,突出反映审计问题整改落实的结果。关注经济社会运行中体制性和机制性的突出问题,扩大审计成果的综合运用,发挥审计的建设性作用。
(二)遵循“依法、客观、重点、谨慎”原则规范评价控制。
部门经济责任审计评价体系应做到:经济责任评价真正以经济责任为主题,以权力运行为轨迹,以守法、守纪、守规、尽责情况为重点。一是实行定量评价与定性评价相结合。既要用数据说话,也要用客观准确的语言给领导干部画像。二是实行总体评价与分项评价相结合。对每一个被审计的领导干部首先要对其任期履行经济责任进行全面而又概要的评价,给人以一个一目了然的总的印象,然后又要对其履行经济责任的相关具体事项及相关方面逐一作出具体的评价,给总体评价以支撑和深化。三是实行正面评价与负面评价相结合。对领导干部履行经济责任的情况应实事求是的评价,既要肯定领导干部任职以来在经济工作方面所做的工作、取得的成绩,也要如实的揭示工作中存在的不足和问题,防止走两个极端,对正面的评价应根据审计的检查验证而得出,并恰如其分,切不可照搬被审计单位的总结或被审计领导干部的述职报告,对负面的评价要慎之又慎,注意抓住主要矛盾和主要问题。四是实行纵比与横比相结合。相关经济数据在进行纵向比较的基础上,加大面上横向比较的力度,如对领导干部任职以来,所在单位在所在地区同层面位次和全绍兴市同层面的位次,并指明变化的结果,如位次变化较大,尽可能对变化的主客观因素进行必要分析。
评价环节是最为关键的一环,既要综合审计人员的分析和判断,又要防止自由裁量权过大显失公正。要依靠格式性范表、依靠制度机制、依靠民主公开来实现规范。通过两个层面三次打分进行评价。被审单位、审计人员现场实施结束前试打分并进行比对,对存在差异较大的部分通过审计组畅所欲言讨论后,提交审计会议讨论决定;过程一般在出具报告前,召开审计会议,将评价依据和结果提交会议讨论,由会议集体审定评价等次,确保客观公正。其二,报告的问题与责任界定。除科学发展观相关指标主要在评价部分反映外,其他被评定为C、D档次的,必须进入报告的问题部分,确保打分结果与报告观点一致。
三、目前部门党政领导干部经济责任审计实践中面临的困难
(一)量化评价表中内容有待进一步完善。
新实施的《部分领导干部经济责任量化评价结果统计表》中,第一部分为促进部门事业科学发展情况,为加分项,总分20分。在今年实施的部门经责项目中发现,量化评价打分存在一定的难度,如何界定工作理念、管理制度的创新程度和成效及评分,很难在具体工作中查证,全凭审计人员的观念,存在不同的审计人员有不同的评分结果情况。再如在“三公”经费的量化打分方面,规定要与核定标准进行比较打分,并比前三年的平均数下降5%,由于制度今年刚刚出台,原来没有“核定标准”,因此,对 “三公”经费有无超标就不好评定了。那么量化打分也失去了原有的意义了。
(二)现行经济责任审计中责任难界定。
虽然《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》出台后,明确了直接责任、主管责任和领导责任,但是在具体中仍存在一些亟待需研究解决难题。一是难以准确划分直接责任和间接责任。在《规定》中对“授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员的违规行为”规定为直接责任。但在实际工作中,由于是事后审计,加上被审计单位人员变动等原因,很难收集到客观和较为固定的证据,因此很难确定被审计责任人的责任类别。二是难以准确划分集体责任和个人责任。大部分经济事项的决策属于集体行为,很难把责任具体分解到个人身上。现实中往往是主要领导事先将他的意图表明,使班子成员即使有导议在表决时也不便表达出来,从而造成集体表决通过的假像。目前,审计人员在界定经济责任时无法确定责任的具体承担者,一律表述为应负领导责任。三是难以准确划分现任责任和前任责任。有的重大经济事项从决策到实施要经过几任领导,如只审计一任领导就难以分清是哪任的成绩或责任。审计中,常常会遇到这种情况,当重大经济事项效益较好时,被审计责任人都会要求将成绩写入审计报告中;而当重大经济决策出现失误时,通常会推说是前任的决策与他无关。四是难以划分把握主观责任和客观原因。审计中还会遇到一些经济事项由于国家经济政策调整、不可抗力或因工作失误能力不足等因素造成发生损失,在实际工作,由于审计力量和时间的限制,很难把他一一查清楚。五是审计人员的现有知识和审计力量不足的矛盾十分突出。经济责任审计涉及的内容很广,要求审计人员要具备较高的政策水平,较强的业务能力和综合分析能力,而审计机关现有人员多精通财务、审计等方面知识,缺乏通晓预算、基建、金融、计算机等方面专业知识的全方位人才,同时,由于审计力量不足,制约和影响了审计工作的质量和经济责任评价。
(三)审计结果运用不够影响责任追究和审计效果。经济责任审计成果运用不够,这大大影响了责任的追究。目前经济责任审计存在“审归审,用归用”,“审”、“用”结合不紧密的现象,影响了经济责任审计功能的发挥。同时,经济责任审计结果公告制度还未真正落实。虽然我市审计机关制定了经济责任审计结果公告制度,但还是在落入在初步结果公告上,且还是在当地的公告栏目上进行公告。未以通报形式向被审计领导干部所在系统或更大范围公开,普遍存在畏难情绪,担心由于涉及领导干部个人的审计结果公告容易产生负面影响,出现不稳定因素。因此,实际情况中审计机关的经济责任审计结果基本上没有公开披露,审计结果的不公开、不透明,在一定程度上给审计整改增加了难度。成果运用过程不透明也导致了成果运用提升难。
   (四)审计联席会议的合力有待进一步形成。从目前情况看,经济责任审计联席会议的合力还未完全形成,各职能部门间的信息通报渠道还不畅通,审计机关根据组织部门审计建议,被动实施经济责任审计项目,却无法了解纪检组织部门已掌握的群众举报、部门民主测评等情况,影响了经济责任审计结果的准确性,也进一步增加了审计风险。
四、完善经济责任审计的措施建议
一是完善评价指标的信息化建设。尽快制定出台经济责任审计重点内容和评价指标体系。通过在AO嵌入评价指标模块的方式,在审计人员输入实际数据后通过计算机来实现自动评价,更为客观、准确、便捷。这就需要在区分不同的经济责任审计对象、界定好重点审计内容的基础上,做好评价指标体系的研究制定工作。评价指标宜分门别类。按照不同的审计对象如党政领导干部、国企领导等分类设计相应的指标,各个不同的专业指标汇总成为一个完整的经济责任审计评价指标体系。
二是要按照分工,合理界定直接责任还是间接责任。在审计评价中按照经济责任制的分工原则,对主要领导人员直接分工负责经济事项所产生的责任,定为直接责任,对其他成员分工部分,只负领导和主管责任;要收集证据,分清集体责任还是个人责任。工作中,审计人员要对照查出的问题,查阅能进一步认定责任的会议纪要、记录、批示、文件、合同和协议等方面证据,必要时还应对集体决策成员谈话进行调查取证。重大经济事项由主要负责人直接拍板或不顾大多数人的意见强行决定的,应由主要领导承担直接责任。如果是领导班子通过充分讨论集体决策的,被审计责任人只承担领导和主管责任;要查清事实,明确是前任责任还是现任责任。对于现任领导决策,并已实施但要到后任领导才能见效的经济事项,应界定为现任的责任范围。前任遗留问题及其所造成的损失则应该界定为前任的责任。
三是健全运用机制,共享监督成果。制定领导干部审计成果运用办法,每位领导干部离任经济责任审计结论果,由组织人事部门归入被审计人员档案,作为领导干部考核、奖惩、选拔、任用干部的重要依据,为持续有效发展打下良好的人力资源基础。同时,纪检部门也将离任经济责任审计结论存入被审计对象的廉政档案,实现人事、内审、纪委工作联动,完善干部监督,共享监督成果。
总而言之,开展领导干部任期经济责任审计工作是新时期、新形势下党和政府交给审计机关的新任务, 是加强党的执政能力建设、保持共产党员先进性建设和践行科学发展观的需要,新形势下对经济责任审计工作提出了更高的标准与要求,基层审计机关开展经济责任审计工作,任重而道远。要根据十七大提出的“各项工作都要科学发展”的要求,进一步加强领导干部经济责任审计工作,不断从实践中发现和总结新的经验,从根本上提高对经济责任审计工作的认识,增强做好经济责任审计工作的责任感、紧迫感和使命感,来科学合理地评价领导干部任期内的经济责任。


课题组组长  竹贵光
课题组成员  韩世忠  马浙园(执笔)
                                  
主要参考文献:
[1] 罗文,《浅谈领导干部经济责任审计中责任的界定》中国审计报,2012年,第1953期;
[2] 张斌,《经济责任审计研究》研讨会,《浙江审计》,2012年第1期;  
[3] 王晓生,《经济责任审计信息化建设初探》,《中国审计》,2012年,第13期。





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