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经济责任审计在政府问责制中的作用研究

发布日期:2009-03-09访问次数: 信息来源:法规(综合)处字号:[ ]


嵊州市审计局课题组  裘建东、钱良洪、韩世忠、王健

【摘要】政府问责制是转变政府职能,构建责任政府的前提和基础。经济责任审计与政府问责制既有密切联系,又有各自的特点。本文试图以经济责任审计与政府问责之间的相互关系,对经济责任审计在政府问责制中的作用进行粗浅的探究。

【关键词】经济责任    政府问责制    研究

 

    政府问责制是法治国家依据权责相称的基本原理,对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度,其本质在于对公共权力进行监督和责任追究,提高行政绩效,改进制度设计,它是属于内部监督和责任追究的制度。

    政府问责制由问责主体、问责客体、问责内容、问责程序、问责方法等要素构成。按照我国的行政体制,政府问责的主体包括党内监督、人大监督、监察、审计监督、司法监督、群众监督和舆论监督,上级对下级的行政问责是目前实施政府问责的主要形式。政府问责的客体是各级政府、政府所属机构以及政府机关的工作人员。政府问责的内容是由于问责客体故意或者过失,不履行或者正确履行法定职责,并造成一定后果的行为。政府问责的程序包括问责启动、问责、问责救济等内容。政府问责的方法就是拷问履职效果,界定行政责任,进行责任追究。

    党的十七大提出,要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。建立政府问责制,就是在赋予各级政府及工作人员行政权力的同时,从制度上明确相应的责任,以责任约束权力,规范各级政府和工作人员的从政行为,做到职责明确,权责统一,失职必究。

    一、建立政府问责制的必要性和紧迫性

    (一)建立政府问责制是推行依法行政的制度保障

    按照权责一致的基本原理,政府的权力应当与其责任相配套,享有多大的权力就应该承担多大的责任。法国著名的公共管理学家法约尔指出:“责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充,凡权力行使的地方就有责任。”①法国启蒙思想家孟德斯鸠也说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。”②建立政府问责制,就是在权力行使过程中,以制度化的形式明确各级政府及其工作人员的责任,以责任约束权力,通过构建科学、合理的权力控制机制,保障权力运行的方向和目的符合公共性的基本价值追求,促进社会公正,维护人民群众的利益。

    (二)建立政府问责制是构建责任政府的前提和基础

    责任政府是一个国家政治文明的具体体现,是世界各国普遍追求的行政目标,也是我国转变政府职能,实行依法行政,构建社会主义和谐社会的客观要求。从2003年开始,我国开始对负有责任的各级政府官员实施责任追究制度,标志着步入责任政府建设的时代。2004年4月,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出了“有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿”的行政问责设想。今年3月,新一届中央人民政府在《国务院工作规则》中明确提出:国务院及工作部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,并明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。温家宝总理在随后召开的国务院廉政建设工作会议上指出,加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度,要把不作为、乱作为和严重损害群众利益作为问责重点。对国家利益、公共利益和公民合法权益造成损害的,要依法严肃追究责任。要构建责任政府,建立政府问责制是前提和基础,如果不从制度上明确各级政府及工作人员的责任,不对行政不作为、行政乱作为和严重损害人民群众利益的行为进行责任追究,构建责任政府的目标也就无法实现。

    (三)建立政府问责制是推进人事制度改革的有效措施

    贯彻科学发展观,树立正确的政绩观,加强对干部的监督管理,建立与构建社会主义和谐社会相适应的干部队伍,是深化人事制度改革的工作目标。而职权不统一,评价不科学,考核不完善,失职不追究是制约人事制度改革的主要因素。建立政府问责制,就是要从制度上规定各级政府工作人员的行政责任,通过科学的绩效考评,对不作为、乱作为和严重损害人民群众利益的行为进行责任追究,逐步建立起“能者上,平者让,庸者下”的干部选拔作用机制,保证政令畅通,提高机关的行政效能,增强政府的执行力和公信力,

    (四)建立政府问责制是构建社会主义和谐社会的重大课题

    人民“满意不满意,答应不答应,高兴不高兴”是我们各项工作的出发点和落脚点,也是自觉实践“三个代表”重要思想,构建社会主义和谐社会的基本要求。伴随着民主政治制度的不断推进,社会公众政治参与积极性也在不断提高,不仅关注政府“干什么”,而且关注政府“干得怎么样”。建立政府问责制,就是要进一步解放思想,转变政府职能,改进工作作风,提高行政效能,对行政不作为、乱作为和和严重损害人民群众利益的行为进行责任追究,更好地保障人民权益,维护社会的公平正义。

    二、经济责任审计在推进政府问责制中建设中的作用

    (一)“审计问责”推动了建立政府问责制的进程

    2003年6月,审计署公布了上年财政预算执行情况的审计报告,一大批中央部委的违纪违规问题被公开曝光。次年6月,李金华代表国务院向全国人大常委会提交了一份很有分量的审计清单,“审计风暴”由此拉开序幕。如果说“审计风暴”使人们耳目一新,从此更加关注审计,更加贴近审计的话,实际上是审计适应现代审计发展的潮流,趁时造势,发挥国家审计的建设性作用,实现审计工作问责、问效的转型,成为促进建立政府问责制度,催生责任政府的一种动力。“审计风暴”的结果是一大批违纪违规单位和责任官员被追究责任,政府问责制建设提上议事日程。李金华审计长指出,审计将来能够取得最大成效的就是促进建立问责制度。③没有有效问责制度的审计,就无法发挥审计在制度建设中的作用。

    (二)经济责任审计与政府问责的联系与区别

    经济责任审计是对被审计者因担任特定职务管理运用财政资金、国有资源和国有资本、其他有关基金和资金、以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务所进行的审计。与政府问责制相比较,两者既有联系,又有各自的特点。从问责主体看,政府问责可以分为同体问责(执政党系统对其党员干部的问责,行政系统对其行政人员的问责或者行政系统对其党员干部的问责)和异体问责(系统以外的问责)。经济责任审计的问责主体是审计机关,对被审计对象经济责任的履行情况开展绩效评估和审计问责。从问责的客体看,政府问责的对象是各级政府、各级政府所属部门机构和各级政府工作人员,主要是各级政府的行政首长。经济责任审计的对象是管理运用财政性资金(基金、资源)、从事其他经济活动的党政正职,或主持工作的副职。从问责的范围看,现代问责体系包括等级问责、职业问责、法律问责和政治问责四个方面,政府问责主要是等级问责和职业问责。经济责任审计的范围是被审计者任职期间财政性资金(基金)的运用,国有资本、国有资源的运作等其他有关经济活动。从问责的内容看,政府问责的内容是行政不作为、行政乱作为和严重损害群众利益的行为。经济责任审计内容是被审计者经济责任的履行情况,主要包括:所在地区、部门和单位经济和社会事业发展情况,或事业发展和经营状况;法律、法规和国家政策执行情况;重大经济、经营决策的实施情况;财政、财务收支和资产管理情况;内部管理状况;被审计者廉政规定执行情况。从问责的依据看,政府问责的法规有《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《地方各级人民代表大会监督法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等。经济责任审计的依据有《中华人民共和国审计法》、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任暂行规定》、《财政违法行为处罚处分条例》以及即将出台的《经济责任审计条例》。从问责的程序看,政府问责的前提是对问责客体履职效果进行评估,是否存在权责不相称的失职行为,根据因果关系确定是否启动责任追究程序,由不同的问责主体进行责任追究。经济责任审计运用审计专业方法对被审计者进行审计后,提出经济责任审计结果报告,依据审计事实界定被审计者的直接责任、主管责任和领导责任,按照审计权限直接进行责任追究或提请有关部门进行责任追究。

    (三)经济责任审计在政府问责制建设中的作用

    人们曾经认为,经济责任的作用主要体现在三个方面:一是正确评价和使用干部,为用人单位提供经济责任审计结果;二是揭露经济活动中的违法违纪行为,惩治腐败现象,促进党风廉政建设;三是核实被审计单位的家底,正确划分前后任的经济责任。我们认为,在传统审计向现代审计转型的过程中,一方面,经济责任审计的作用体现在国家审计本质职能的发挥上,即把维护国家安全,保障国家利益放在首要位置上,推进法治,维护民生,推动改革,促进发展,成为经济社会运行的“免疫系统”④;另一方面,经济责任审计有着“人格化”的鲜明特点,是对被审计者行使经济权力的监督,其作用不能只局限于监督、评价、考核和治理腐败,未来经济责任审计的发展应向政策的制订与实施、绩效评估、权力的制约与监控等方面延伸,经济责任也应从个人问责向政府问责深化。

    三、如何发挥经济责任审计在推进政府问责制建设的作用

    (一)以权责关系为基础,明确问责范围,发挥经济责任审计对权力运行的制约和监督作用

    我们认为,经济责任审计首先应当科学地划分事权,理顺政府与部门、部门与个人、个人与人之间的权责关系。确定履行经济责任的职责和范围,是被审计者正确行使经济权力,履行经济责任的工作目标,是审计机关开展审计实施,解决“审什么”和“怎么审”的有效途径,也是干部管理部门委托审计任务,开展问责、问效的依据。因此,对于不同的审计对象,应当根据其职责范围、行业特点、管理要求,分别确定数量指标和质量指标相统一的经济责任范围,作为其履职、监督和追究的基础。确定经济责任的范围一般可参考以下因素:上级下达的经济目标考核任务;对所在单位财政财务管理的要求;基础设施建设的规划、实施和效果;行业管理职责履行;所在单位内部制度建设;领导干部廉洁从政的自我承诺等。

    (二)以履职效果为核心,开展绩效评估,发挥经济责任审计评价和鉴证作用

    经济责任审计应当围绕被审计者的职责范围,开展绩效评估,以绩效评价责任。审计评价的重点是任期经济目标的完成结果、效率和效果,重大经济决策的程序、实施和绩效,财政财务收支及相关经济活动的真实、合法和效益,内部管理的控制制度的建立、执行和有效,依法行政和廉洁从政规定的执行情况。经济责任审计评价可以将被审计者的职责范围、上级有关部门的检查、考核和评比、被审计者履行经济责任情况、离(接)任经济事项交接等作为审计评价的参考依据,根据审计实施结果,对被审计者履行经济责任的效果客观地作出审计评价。

    (三)以界定责任为依据,完善责任追究制度,发挥经济责任审计的问责作用

    根据经济责任的履行结果和审计查证的客观事实,准确界定经济责任。经济责任审计结果报告不仅要对被审计者是否具有责任,应当承担的直接责任、主管责任和领导责任的行为进行界定,同时还要对被审计者所在单位的班子及班子成员之间的应当承担的经济责任,以及政府行为应当承担的经济责任进行界定。在正确界定经济责任的基础上,要进一步加大审计执法力度,建立和完善经济责任审计追究制度,规范经济责任问责程序,对被审计者在任职期间不履行或不正确履行经济责任,以致产生一定后果应当承担责任的行为是否追究,怎样追究作出具体规定。

    (四)以联席会议为载体,标本兼治,发挥经济责任审计防范、警示作用

    有的意见认为,审计问题之所以屡查屡犯,根子在于审计的问责制度不配套,审计机关受制于直接进行责任追究的权限,致使审计问题整改乏力。我们认为,对审计问题的处理处罚和检查落实应在现有的法律授权范围内进行。审计机关要督促审计问题的整改落实,但不能超越法定职权,对所有的审计问题单独进行责任追究。经济责任审计的处理处罚仅仅是一种手段,审计整改的对象不能只局限于被审计单位和被审计者本人,而要通过对审计问题的揭露,分析机制和体制上的原因,举一反三,提出解决问题的建议和方法,力求避免同类问题重复发生。要运用经济责任审计联席会议这一载体,加强对经济责任审计工作的在计划、指导和监督,形成经济责任审计工作的合力,将经济责任审计工作纳入地区、部门和单位的反腐败惩防体系中,通过典型案例的剖析,加强经济责任审计工作的宣传,发挥经济责任审计的防范和警示作用

    (五)以成果最大化为目标,完善成果应用机制,发挥经济责任审计的建设性作用

    一是要调整经济责任审计工作思路,将审计的视角从揭露和纠正被审计单位和被审计者的违纪违规的微观层面上,转到分析和解决普遍性、倾向性存在的问题上来,注重审计成果的宏观性。二是要加强对审计成果的提炼、分析和综合,提升经济责任审计工作水平,采取不同的审计成果运用方式,注重审计成果的多样性。三是要以审促帮,提出建立和完善对权力运行监督和控制机制的审计建议,注重审计成果的建设性。四是要完善审计成果应用机制,通过反馈、回访、督查等方式,注重审计成果的效果性。

    (六)以结果公开为手段,提高审计质量,发挥经济责任审计在建立政府问责体系中的促进作用

    经济责任审计结果公开,是审计机关依法审计、文明审计的具体体现,是社会公众对经济责任审计工作质量的检验,也是推行政府问责制度,促进问责体系建立的有效方法。因此,审计机关应当加强对经济责任审计项目的质量管理和控制,规范审计程序和审计方法,保证审计工作质量,除涉及国家机密和商业秘密的内容以外,审计结果不仅应与被审计者见面,还应向社会公开,促进经济责任审计在政府问责体系中的建设。

【注释】

①法约尔:《工业管理和一般管理》,中国社会科学出版社,1982年版

②孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆,2004年11月版

③李金华:“加强审计监督,推进依法行政”,中国政府网,2007年7月24日

④刘家义:“树立正确的审计理念,构建国家审计免疫系统”,中国审计报,2008年9月5日

 

【参考文献】

[1]蔡春、陈晓媛:《关于经济责任审计的定位作用及未来发展之研究》,审计研究,2007.1

[2]张灵芝:《论政府审计问责制》,审计与经济研究,2008.3

[3]崔孟修:《经济责任审计对国家审计的丰富与发展》,审计研究,2007.6

[4]代文娟:《构建以经济责任履行报告为核心的评价体系》,审计月刊,2008.6

 





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