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曹娥江流域水污染整治的审计实践和启示

发布日期:2009-03-11访问次数: 信息来源:法规(综合)处字号:[ ]


绍兴市审计局课题组

 

【摘要】 开展环境审计是贯彻落实科学发展观,促进经济社会可持续发展,改善城乡人居环境,建设资源节约型、环境友好型社会重要举措。为了积累环境审计的经验,发挥审计对环境资源保护的监督职能,本文结合曹娥江流域水污染整治审计调查的实践,对开展环境作了一些有益的探索,从中得出对开展环境审计的一些启示。

【关键词】 环境  审计调查  启示

 

    曹娥江是浙江省八大水系之一,为省内第三大河,发源于磐安县大寒尖西的尖公岭,自南向北流经新昌县、嵊州市、上虞市、绍兴县和绍兴市区,汇入钱塘江河口段。曹娥江是绍兴市最主要的水系,被称为绍兴的母亲河,主流全长197 km,流域面积6080km2,其中绍兴市境内面积5169km2,占全市总面积的62.6%。2005年底该流域范围内人口329.5万人,人口占绍兴总人口的75.7%以上,该流域范围地区生产总值为1115.82亿元。

    曹娥江流域随着经济的发展水质受到污染,上世纪九十年代后逐渐严重。水污染源主要来自上游流域来水及左右两侧河网区通过水闸排入的涝水。而上游主要污染源来自新昌、嵊州城区及干支流沿岸各镇的工业、农业和生活污水。主要污染河段分布在新昌江下游新昌与嵊州交界黄泥桥河段、嵊州城关镇下游段及曹娥江下游桑盆殿至入海口河段。新昌江流域(嵊州、新昌段)是曹娥江水质污染是严重的地段,跨县(市)界水污染纠纷时有发生。2005年7月30日,嵊州、新昌两地因新昌江黄泥桥地段水质污染引发群体性事件,被国际国内广泛关注。

    2008年3月至5月,绍兴市审计局根据浙江省审计厅《“811”环境污染整治行动建设资金专项审计调查工作方案》,组织所属审计机关对曹娥江流域污染整治情况开展了专项审计调查。

    一、开展曹娥江流域水污染整治环境审计的重要意义

    (一)开展曹娥江流域水污染整治环境审计是贯彻落实科学发展观,保护环境,促进地方经济可持续发展的宏观要求。改革开放以来,曹娥江流域经济持续快速发展,新昌制药,嵊州领带、造纸,上虞机械、化工,绍兴酿酒、印染,是曹娥江流域中的主柱产业,为当地的经济发展做出了突出贡献。然而,上述行业在促进地方经济的同时,也给该流域生态环境带来了巨大的压力,工业污水逐渐成为制约该流域经济可持续发展的瓶颈和民众健康生活的隐患。据《绍兴市GDP增长的资源和环境代价分析》(统计分析2005年第57期)披露,绍兴市污染排放物中,影响最大的主要是工业污水。2004年全市每平方公里所排放的工业废水达2.38万吨,全市64.4%的河段水质低于Ⅲ类标准,水污染整治已刻不容缓。因此,认真贯彻落实科学发展观,正确处理经济发展与环境保护之间的关系,促进地方经济又快又好地发展成为政府、企业、社会的共同责任。开展曹娥江流域水污染治理环境审计,能够及时发现环保资金、环保项目、资源利用上存在的问题,提高专项资金的使用效益,促进国家环保政策的落实,完善环境保护管理机制,推进生态市建设具有十分重要的意义。

    (二)开展曹娥江流域水污染整治环境审计是围绕中心,服务大局,落实“811“环境治理的目标要求。2004年,浙江省政府为全面加强环境保护,深入推进生态省建设,提出了以8大水系和11个环境保护重点监管区为重点,以控制污染物排放总量和加强治污能力建设为着力点的《“811”环境污染整治工作方案》。通过环境整治,到2007年,全省环境污染和生态破坏趋势基本得到控制,突出的环境污染问题基本得到解决,让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活。 2004年10月11日省政府与所属11个地级市政府签订了环境污染整治目标责任书,并把考核目标责任制与官员的政绩挂钩,2005年开始对11市年度目标任务设定“否决”指标,考核结果报省委组织部。为此,绍兴市编制了《绍兴市环境污染整治行动方案》,全面开展对重点流域、重点区域、重点行业和企业环境污染的整治,把曹娥江流域水污染整治列入生态市建设和市、县(市、区)政府目标责任制,实施了年度考核。开展对曹娥江流域水污染整治审计是审计机关围绕党委、政府的工作中心,自觉服务于当地经济社会发展大局,对“811“环境治理的项目、资金、管理实施审计监督,评价环保资金使用绩效,揭露环境治理过程中的问题,促进环境整治总体目标的实现,为实施新一轮环境整治规划提供决策的依据。

    (三)开展曹娥江流域水污染整治环境审计是关注民生,改善人居环境,促进社会和谐的现实要求。曹娥江流域水污染是长期困扰沿江城乡居民的突出问题,尤其是曹娥江上游新昌江工业污水直排,就地群众对此反响十分强烈,曾经是省市“两代会”中的重点提案,不稳定因素长期存在,导致了群体性事件的发生。开展对曹娥江流域水污染整治审计,是审计机关自觉实践“三个代表”重要思想,把人民群众“满意不满意,答应不答应,高兴不高兴”作为审计工作的出发点和落脚点,将涉及民本和民生的热点问题作为审计监督的重点内容,通过专项审计调查,对曹娥江流域水污染治理的效果进行审计监督,更好地保障人民权益,维护社会的公平正义。

    (四)开展曹娥江流域水污染整治环境审计是拓展审计监督领域,实现审计转型,适应现代审计发展的内在要求。节约资源和保护环境是我们的基本国策,建设资源节约型、环境友好型社会是党的十七大提出的宏伟目标。随着经济增长方式的转变和经济结构的战略性调整,生态文明将成为各级政府和社会各界普遍关注的重大课题。开展环境审计,是审计机关拓展审计领域,调整审计工作思路和工作方法,发挥审计的建设性作用,实现审计高层次监督的内在需求,也是顺应现代审计发展的潮流,实现从传统审计向现代审计跨越审计转型的需要。

    二、曹娥江流域水污染整治的审计实践

    (一)调查论证,上下联动,确定审计项目计划。“811”环境环境污染整治行动建设资金开展专项审计是2008年浙江省选审项目,各地市审计机关可以根据各地实际,自行决定是否列入当地的审计计划,开展专项审计调查。在项目立项前专门走访了曹娥江流域的基层审计机关,就项目实施的必要性和可行性进行调查。根据实地调查了解的情况,经过论证后认为,开展“811”环境污染整治行动,是省委、省政府实践“三个代表”重要思想,落实科学发展观,促进经济社会全面协调可持续发展,维护广大人民群众环境权益的重要举措,对于促进环境保护和生态建设具有重大的战略意义。曹娥江流域水资源保护和水污染治理是“811”环境污染整治行动中的重要内容,在第一轮“811”环境整治行动即将结束之际,适时开展专项审计调查,客观评价“811”环境污染整治的工作成效,为新一轮“811”环境污染整治行动提供决策依据,探索环境审计的经验和方法,是审计机关围绕党委、政府的工作中心,关注民生,发挥审计监督的建设性作用的具体体现。因此,决定将“811”环境环境污染整治行动建设资金专项审计调查列入当年的审计计划,由市局职能科室牵头,组织曹娥江流域的市本级、绍兴、上虞、嵊州、新昌审计机关上下联动,同时开展审计实施。

    (二)因地制宜,突出重点,选准项目切入点。“811”环境整治涉及内容广泛,主要涉及环境功能区水质、环境空气质量、声环境质量,开展审计调查要有一个切入点。根据绍兴市“811”环境整治的工作重点,审计人员把曹娥江流域水污染治理作为审计调查的重点内容,市县审计机关调查的内容各有侧重,分头组织审计实施。曹娥江上游的新昌江主要调查沿江化工、医药行业工业污水的入网和企业达标排放,曹娥江上游的长乐江、黄泽江主要调查化工、造纸行业工业污水的入网和企业达标排放,曹娥江中游和下游主要调查化工、印染的入网、企业达标排放和污水处理厂的污水处理,同时对长昭、南山、汤浦大中型水库城乡居民的饮用水源的保护开展审计调查。

    (三)把握污水处理关键环节,按照污水流向逆顺序开展调查。确定重点污染源、进行污水收集、实施污水处理是水污染治理的基本环节,在审计实施中,审计人员按照污水处理厂的运营、污水入网率、源头污染的顺序对水环境开展调查,其中绍兴、上虞和嵊新污水处理厂是调查的关键环节。通过污水处理厂的实际运营情况的调查,分析设计能力与运营能力的差别,污水入网数量与污水处理数量的差别。通过污水入网率的调查,分析网线运载数量与入网数量的差别,污水入网数量与入网需求的差别。通过污染水源的调查,分析污水的种类、数量、环节和治理的突出问题,提出解决问题的意见和建议。

    (四)内外结合,掌握环评所需的技术指标。曹娥江流域水资源保护和水污染治理审计调查项目涉及的数据量较大、指标种类较多,专业性强,计算较为复杂。在审计实施过程中,审计人员采取“两条腿”走路的审计方法。一方面,将被审计单位的业务数据导入AO现场审计实施系统,通过编辑SQL语句得出查询结果,提高数据分析的正确性和工作效率。另一方面,采取委托鉴定和聘请专业人士共同参与审计调查的方法,对环境监测的相关指标进行测试和分析,提高审计的公信力。

    (五)开展治污绩效评估,发挥审计的建设性作用。经过实地调查和分析整理,审计认为,绍兴各级党委、政府在贯彻落实省政府提出的“811”环境污染整治工作意见中态度坚决,行动果断,措施有力,成效显著。各级政府成立了环境整治专门组织,编制曹娥江流域水污染防治、鉴湖水域水污染防治、汤浦水库上游水污染防治等规划,制订绍兴市环境污染整治、曹娥江流域环境综合治理、“811”环境污染整治百日攻坚等行动方案,实施对印染、医药、化工、水泥行业的整治,先后建成绍兴、上虞、嵊新污水处理厂,日污水处理能力87万吨,绍兴市交界断面水质达标率比上年提高14.7%,曹娥江水质明显改善,集中式饮用水源水质达标率连续3年保持100%,城市环境质量综合整治定量考核连续3年居全省第一,政府牵头、企业参与、公众关注的环境整治的格局基本形成。与此同时,审计也认为,曹娥江流域水污染整治虽然取得了阶段性的成果,但对曹娥江流域环境治理任务的长期性和艰巨性的认识有待提高,环境整治的财政投入尚显不足,污水处理的设计能力与日常处理存在较大差距,污水管网建设相对滞后,污水处理厂的日常运营不够稳定,企业偷排现象时有发生。因此,必须坚持科学发展观的理念,正确处理发展经济与环境保护之间的关系,在新一轮“811”环境污染整治行动中,加强对曹娥江流域水资源保护和污水综合治理工作,促进绍兴经济又快又好地发展,仍将是当前和今后环境整治的重要任务。

    三、对开展环境审计的几点启示

    由于环境审计的专业性和技术性特点,涉及到规划、工程、环境等多个领域,专业性极强,其技术经济指标,不能完全依赖会计资料,评价的内容更为广泛而又专业,对环境审计的探索与研究可以说迫在眉睫。通过对曹娥江流域水污染整治审计调查的实践与探索,从中得出了开展环境审计的几点启示。

    (一)环境审计要以民生需求为导向,选准、选好审计项目。开展环境审计,首要的任务是选准、选好审计项目,这既是审计机关以需求为导向,关注民生,实现为宏观服务转型的需要,也是审计机关实现自身价值,发挥审计建设性作用的关键所在。环境审计要选党委、政府关注、当地环境整治的重点项目,通过审计,可以正确反映环境治理的审计信息,为政府宏观决策服务。环境审计要选择与人民生产与生活密切相关的热点项目,通过审计,可以改善人居环境,促进社会的和谐和稳定。环境审计要选具备审计条件的项目,保证审计项目能顺利实施,实现环境审计的工作目标。

    (二)环境审计要以关键环节为切入点,达到最佳审计效果。环境整治涉及水质、空气、噪音等方面,是一个庞大的系统工程。如何选择环境审计的切入点,是审计机关开展环境审计需要正确把握的现实问题。实践启示我们,环境审计既要按照审计一般性要求,对资金投入、使用进行审计,评价资金的使用绩效;环境审计更要根据其业务特点,把握环境整治的关键环节,突出环境整治的效果。因此,环境审计不能面面俱到,审计结果不能只报资金流水账,而要按照环境整治重点内容和本地实际情况,确定环境审计的核心内容,选择关键环节作为审计的切入点,上下同步实施审计。在“811”环境整治中,水污染是整治的重点,污水入网和污水处理是整个治污过程的关键。绍兴、上虞、嵊新污水处理厂实际投资已达24.58亿元,已拥有处理污水87万吨/日的能力,且均在二期或三期的扩建之中,处在曹娥江流域水污染治理的突出位置。在审计调查中,市县二级审计机关都把污水处理厂的运行作为审计调查的工作中心,在审计时间、审计力量安排上给予重点倾斜,做到以点带面,上下联动,达到最佳审计效果。

    (三)环境审计要以专业技术标准开展评估,讲求审计方法。环境审计要根据整治工作的目标和环境业务的关键环节来开展审计,对环境业务的审计离不开测试的技术性指标和适用的评估标准。由于环境审计的专业性和技术性特点,在环境审计的起步阶段,审计人员还不能独立胜任环境业务测试和评估的技术性工作,借用“外脑”不失为是开展环境审计的一种有效方法。在曹娥江流域水资源保护和污水治理审计调查过程中,审计人员将入网污水指标测试、交界断面水质达标率、日常环境在线监测数据、污水处理后排放的指标值等相关技术性指标,分别采取委托环保监测站技术人员检测,随机抽样由专业人员测评,专业部门提供技术标准,审计人员进行分析等方法,解决环保审计中的技术性难题。在处理环境审计的技术性数据时,利用计算机审计手段,把数据导入AO现场审计实施系统,通过编辑SQL语句得出查询结果的方式,提高了数据分析的正确性和工作效率。因此,讲求审计方法在环境审计中显得更为必要和客观。

    (四)环境审计要以绩效评价为核心,客观反映审计结果。环境整治工作仅仅是一个过程,关键要看环境整治的效果,看预期的工作目标是否实现。环境审计也要围绕环境整治的效果,开展绩效评价,体现环境审计的核心价值。环境审计要关注专项治理资金的流向,但不能只报流水账,关键是要分析专项资金“用得怎么样”,评价资金的使用绩效。环境审计既要分析评价目标整治的总体效果,也要对制约环境整治的因素和环节进行重点评价,将绩效评价向政策效应、运行体制、制度设计等方面延伸。

    (五)环境审计要以宏观服务为目的,发挥建设性作用。环境审计不能就事论事,要发现和揭露其中的突出问题和共性问题,分析问题的原因,提出解决问题的方法,发挥审计的建设性作用。一是要进一步增强宏观服务意识,围绕当地环境整治的工作目标,切实履行审计监督职能。二是要通过审计,及时发现和揭露环境整治中的突出问题,开展绩效评价和审计问责。三是要落实审计整改,纠正违纪违规行为,完善相关的管理制度。四是加强对审计问题的分析、提炼和综合,提出解决问题的意见和建议,实现审计成果的转化。五是抓好基础建设,提高审计人员环境审计的工作水平,提升环境审计工作质量。

 

课题组组长:魏仁林

课题组成员:包奇标、李明亮、陈幼萍、高德铨、裘建东、魏仁林(以姓氏笔划为序)

 

参考文献:

1.陈正兴 华会堂 辛金国 刘占稳 邢莉萍 许宁宁  太湖流域水污染综合治理环境审计实证研究  《审计研究》200X年第XX期

2.刘长翠  周 芳  环境审计研究:历史、现状与未来 《审计研究》2005年第4 期

3.贺桂珍 吕永龙 王晓龙 刘达朱 王本强    荷兰的政府环境审计及其对中国的启示   《审计研究》2006年第1 期





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