首页
 -> 审计学会 -> 审计学会
宏观服务型政府投资项目绩效审计研究

发布日期:2009-03-10访问次数: 信息来源:法规(综合)处字号:[ ]


绍兴市审计局课题组

 

内容摘要】 政府投资是推动经济发展的重要动因,也是社会关注的热点。在发挥审计“免疫系统”功能、加快推进审计转型的新形势下,投资审计必须向宏观服务型绩效审计转变,籍此解决理念、方法和效用滞后问题,实现真实性、合法性和效益性的高度融合,并通过科学的“必审制”、竣工决算、跟踪审计和组织审计等途径,促使投资审计真正服务于宏观决策、民本民生和反腐倡廉。

关键词】 投资审计  宏观服务  绩效

 

前  言

    长期以来,随着经济社会建设的不断深入,各地固定资产投资快速增长,政府投资项目审计得到了迅速发展。政府投资项目审计工作体系已初步形成,审计方式、内容、方法和程序等已日趋成熟和完善。实践成果也相当丰富,多年来揭露和查处了大量违规违纪问题,对规范建设资金使用,加强建设项目管理,维护建筑市场秩序,提高政府投资效益,都起到了积极的作用。当前,我国正处在经济转型和社会转轨的关键阶段,贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,是时代的最强音。顺应 新的形势任务需要,政府投资项目审计面临着重要抉择,那就是向宏观服务型绩效审计方向转变。

    一、宏观服务型政府投资项目绩效审计的目标定位

    宏观服务型政府投资项目绩效审计,就是围绕项目合规性、经济性、效率性和效果性进行综合审计评价,从体制、机制和制度等角度提出审计意见建议,站在宏观角度发挥审计建设性作用,服务科学发展、和谐发展。这是投资审计发展到一定阶段的产物。与投资审计工作初期相比,其审计目标既有延续性,又有延展性,主要应着眼于“三个服务”。

    (一)服务宏观管理。政府投资项目绩效审计必须以促进依法行政、完善机制、提高政府宏观调控能力为主要目标。政府投资项目中往往存在低水平重复建设、严重的损失浪费和资产流失、建设市场秩序不规范、投资效益差、投资效率低等问题,其原因是多方面的,但最主要的还是外部监管不力,对权力的制约和监督力度不够;投资管理体制不适应经济发展,缺乏有效的投资责任和风险约束机制;内部控制不够完善,政府投资运行缺乏统一的规范和标准。审计机关必须加强对政府投资项目的绩效审计,从审查资金筹集、运行、管理等方面入手,着力揭露体制不适应、法规不健全、管理不完善等宏观管理方面问题,提出针对性的审计意见和建议,为党委政府宏观决策服务。近年来,绍兴市审计局通过各种方式努力把握党委政府领导的关注重点。2007年组织开展了政府可用住宅房源专项调查,盘出房源库存5185套计47.32万平方米。按同期安置市场价格计算,沉淀资金总量超过14个亿,相当于绍兴市本级当年一般预算收入的一半左右。审计在指出房源空置规模偏大、周期偏长、挤占挪用等问题的同时,提出了“建立跨部门间剩余房源调节机制”等切实可行的意见和建议,得到市委市政府主要领导的充分肯定。

    (二)服务民本民生。民生是发展之基,也是当前党和国家最为关注的重大问题,党的十七大专门强调提出了以“五有”为主要内容的民生改善目标。国家审计拥有经济监督和评价职能,是维护人民群众利益、保证社会经济正常运行的重要手段和工具。审计为构建社会主义和谐社会服务,就必须关注社会热点,解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。政府投资项目建设是改善地方经济发展条件、推动地方经济加快发展的基础保障,与群众利益有着密切联系。一些重大政府投资项目,甚至直接关系到群众的切身利益。因此,加强对政府公共投资领域热点问题的审计监督,切实维护广大群众利益和社会稳定,是宏观服务型政府投资项目绩效审计应有的题中之义。如绍兴市审计局每年安排经济适用房建设项目审计,围绕房源安置、工程建设、造价管理、经济和社会效益等进行绩效评价,其中秀水苑项目为市政府收回资金5053万元;龙州花园项目收回2501万元及剩余房源347套;润沁花园项目直接为政府增加收入605万元,促成有关部门收回安置房差价款3593.7万元,盘出房源175套;快阁苑三期项目挽回国家建设资金损失351万元,相关责任人受到行政记过处分,并获评审计署表彰项目。

    (三)服务反腐倡廉。十六大以来,党中央多次明确提出要切实加强对权力的制约和监督,并要求审计机关充分发挥职能作用。投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等,目前尚缺乏一套完整、科学、有效的监督体系去制约。政府投资项目绩效审计就是要通过对政府投资项目的专项审计和审计调查,揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题,监督其决策行为;揭露项目概算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的情况,监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题;揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后,造成损失浪费的问题,监督政府部门的监管行为是否及时有效;揭露政府领导或有关部门领导利用权力干预建设的活动,违反招投标法规的规定,干预工程承发包,不顾批准的设计概算,干预工程建设过程、建设工期等滥用权力的行为,监督政府领导和有关部门领导的权力运用;揭露“政绩工程”、“形象工程”等各种违规行为,监督政府领导对建设资金的支配权等。

    二、当前政府投资项目审计存在的主要问题及成因

    这些年政府投资项目审计快速成长,但与飞速发展的经济社会形势、与党委政府的要求以及社会各界的愿望相比,投资审计还存在不足之处,集中反映在“三个滞后”上。

    (一)理念滞后绩效审计是现代审计的核心内容,也是传统审计向现代审计转型的重要标志和关键所在。绩效审计能够最直接、最充分地在政府投资项目中得到体现,因此投资审计要率先走绩效审计的路子,这是审计机关需要认真对待的重大课题。目前投资审计实际上仍以查错防弊为主,真实性、合法性审计仍是重点。这主要在于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范,发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员在建设项目管理、资金管理、概算执行、工程造价控制等方面积累了一定的审计经验,查项目、找问题可谓驾轻就熟;至于投资是否合理、效益如何,则很少予以评价。

    (二)方法滞后当前在固定资产投资领域,投资决策论证体系尚不健全,权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立,项目管理的科学化、专业化水平还不高,由此造成的损失浪费有时令人触目惊心。而投资审计多以事后审计,缺乏必要的事前预防和事中监控,未能真正渗入建设全过程。即使审计发现某建设项目由于投资决策论证不当,建成后很快报废,上亿元投资失效,却只能是“事后诸葛亮”,对已给国家造成的损失浪费于事无补。近年来,各地虽然也安排了部分在建项目审计,但由于受传统思维定式和审计力量有限的约束,“在建”审计也成了“最终”审计,全过程、全方位、全覆盖的监督并未真正有效形成。

    (三)效用滞后刘家义审计长曾经指出,投资审计的现状主要还是“就违纪查违纪,就资金审资金,就项目审项目”,从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力都还比较差,这种情况在投资审计领域仍然是普遍现象。由于审计人员宏观经济知识的匮乏和宏观管理意识的淡薄,审计意见建议要上升到机制和体制层面,往往感到有些力不从心。虽然各级审计机关一再强调审计人员应从微观着手、宏观着眼,围绕体制、机制和制度找问题,但投资审计仍难以改变就事论事围绕项目建设管理和资金使用等问题展开的现状。即便是一些署、省组织开展的大型审计项目,也多是问题和情况的罗列,很少能涉及到宏观层面,因此难以对宏观决策和宏观经济管理起到参谋作用。

    三、宏观服务型政府投资项目绩效审计的基本内涵

    适应当前经济社会发展走向,结合当前投资审计中存在的问题,宏观服务型政府投资项目绩效审计内涵应当更丰富,需要各级审计机关在不断实践中加以把握和完善。

    (一)性质内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计是什么的问题。目前较为成熟的理解,就是真实性审计、合法性审计和效益性审计的结合。目前财务会计数据失真现象较为普遍,政府投资项目绩效审计还必须建立在真实性、合法性审计完成的基础上,再进行效益评审。如近三年绍兴市审计系统共审计政府投资项目(标的、标段)5574个,核减工程造价16.57亿元,移送纪检监察等有关部门处理事项18件。如果没有这些真实性、合法性审计的基础,对项目效益的评审就会产生很大的偏差,政府投资项目绩效审计的真实性也就无从谈起。换言之,只有真实性、合法性和效益性三者统一,政府投资项目绩效审计才能够充分体现审计预防性、建设性的职能。

    (二)时序内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计的介入时点问题。目前的投资审计大多是事中的造价审计或事后的决算审计,绩效审计大多采取后评估方法,经济效益方面往往是只评不审,审计监督存在一定的“时滞”现象,防护性和建设性作用不能得到充分发挥。为较好地解决这一问题,有必要前移审计监督关口,强化事前、事中审计。事前重在防范,事中审计重在监控,事后审计则重在监督评价,这种全过程跟踪式的审计方式,能更好地发挥审计在促进政府投资项目科学决策、控制成本、节约投资、提高效益上的作用。基于这种指导思想,近年绍兴市审计局对曹娥江大闸、嘉绍跨江大桥等重大工程,都采取了审计结对共建方式进行全过程跟踪监督,得到了地方党委政府主要领导的肯定。因此,从时序角度看,宏观服务型政府投资项目绩效审计,应当是一种事前、事中和事后相衔接的审计。

    (三)要素内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计评些什么的问题。政府公共投资项目考虑的不仅是项目本身的投入产出效益,更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度,是否满足社会需求,是否符合国家产业政策,规划布局是否得当,是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效益原则,同时也要兼顾公平原则。此外,当前大众对公共工程的环境效益也越来越重视,审计评价过程中要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响,是否对自然环境造成损害,是否对自然资源进行了合理、节约的利用,包括对土地、能源等各种资源的利用情况等。因此,宏观服务型绩效必须坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一。绍兴市审计局在环城河综合整治工程绩效审计中,坚持围绕经济效益、社会效益、生态环境效益和防洪效益等来展开,以详实的数据资料做出了科学客观的审计评价,得到地方党委政府和社会各界的普遍肯定。

    (四)评审内涵。即宏观服务型政府投资项目绩效审计怎样评审的问题。受以往财务审计思维定势的影响,目前政府投资项目审计更多注重了对财务数据与信息的审查分析,在经济效益评价方面往往定量多、定性少,在社会效益和环境效益评价方面往往定性多、定量少。这种状况应努力加以改观。在开展政府投资项目绩效审计中,我们应尽可能将所得情况与既定规范以及审计标准进行比较,同时借鉴国外效益审计的某些技术方法,对各项指标予以量化,如计算资金节约度,价值量与实物量,收入分配效果指标包括分配指数、劳动就业效果指标、综合能耗指标等,分析项目建成后不同利益主体受惠情况,并评价其合理性和公平性,从而使政府投资项目绩效审计评价既能定性,又能定量。绍兴市审计局在环城河综合整治工程绩效审计中,结合项目的特点和用途,共设计了39个评价指标,函寄20位水利、环保、社会学、建筑等方面专家进行求证,并用以量化评价项目绩效,评审结果得到了社会各界的公认。

    四、宏观服务型政府投资项目绩效审计的关键环节

    政府公共投资建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多,建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞,都可能导致无法挽回的损失浪费,影响投资的经济性、效率性和效果性。因此,全过程审计是必然要求,但着重应把握好一些关键环节:

    一是立项决策的审计与评价。工程项目的决策至关重要,直接影响着该工程预期的经济效益和整体的社会效益。因此,实施宏观服务型政府投资项目绩效审计,首先应注重对投资决策的科学性、合理性进行审计评价。要坚持宏观与微观相结合、局部与整体相结合、当前与长远相结合的原则,结合项目可行性研究报告,对项目决策进行准确客观的分析与评价。

    二是建设资金的审计和评价。政府投资项目资金来源主要是财政性资金,其中大部分还是政府负债借贷融资。由于资金数额大,建设工期长,管理部门和环节多,在项目建设资金拨付、转移、使用和管理中都有可能出现问题。审计机关必须坚持以资金流向为主线,坚持以真实性审计为基础,抓住资金流动的各个环节,就其真实性、合法性、合理性作出审计评价,真正确保项目建设资金用得其所、提高效益。

    三是项目管理的审计与评价。政府投资项目一般是广大群众关心的重点工程、“民心工程”等。工程质量问题历来是社会各界关注的焦点。审计机关在审计过程中,应严格按照国家有关法律法规,重点审查投资项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制等方面的落实情况,以规范的项目管理保障项目的高质量和高水平。

    四是投资绩效的审计与评价。政府投资项目主要是非经营性项目,不以盈利为目的,目的是为社会公众提供公益性服务。因此,衡量其效益就不能只看其自身的经济效益,更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度以及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果,要从宏观效益、社会效益及生态效益等方面,综合评价项目的投资效益。

    五、宏观服务型政府投资项目绩效审计的方法途径

    为更好地发挥审计建设性作用,宏观服务型政府投资项目绩效审计应准确把握和运用以下一些方法途径。

    (一)因地制宜落实“必审制”

    浙江省政府146号令规定了政府投资项目竣工决算“必审制”。在当时的背景下,这个文件的出台,对于国家审计职能向政府投资领域延伸拓展,具有十分关键的作用。这些年绍兴市审计系统坚持从加强全社会政府投资项目审计的视野,来筹划整个投资审计工作,基本实现了国家建设项目审计“全覆盖”,取得了明显的成效。2004年至2007年,投资项目送审金额分别达到37.4亿、53.9亿、56.4亿和60.66亿;审计核减额分别达到3.84亿、4.25亿、5.09亿和5.79亿。2004、2005两年,绍兴市投资审计核减额占全省的三分之一左右。但是,随着投资审计工作的迅速发展,取得的成效迅速放大,审计机关在政府投资项目领域的作用得到承认,地位不断巩固和加强,投资审计的环境发生了明显变化,而审计转型也要求更多地关注宏观。与之相对的是,投资审计力量配比与工作任务之间的矛盾日益显现,在人手相对短缺等各种客观因素制约下,所有政府投资项目实行“必审制”,任务太重,压力太多,风险太大。因此,不同地方对政府投资项目国家审计“必审制”,应该有一个更为准确科学的理解和把握。“必审制”作为一项制度,是政府投资项目审计的一种制度安排,更多的是一种宏观要求,可以理解为所有政府投资项目都“可以”审,而不是全部“必须”审。审计机关应从自身实际出发,处理好全部与重点的关系,既可在规避风险的基础上对所有政府投资项目进行审计,也可突出重点选择部分项目实施审计。

    (二)因利乘便强化竣工决算审计

    修改后的《审计法》第二十二条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”造价审计是竣工决算审计的一部分,是竣工决算审计的基础。如何正确处理好这对关系,直接影响到投资审计的方向问题。从近几年绍兴市政府投资项目审计工作实践看,造价审计一般侧重于控制造价,注重审计核减金额,有的时候核减比例确实也比较高,能够为政府节约大量资金。所以说,造价审计直接体现了审计成效,体现了绩效审计的要求;竣工决算审计则侧重于查深查透政府投资项目、资金、财务管理中存在的所有问题,从中发现一些共性问题,针对性地提出审计意见建议,为党委政府决策提供依据。从审计机关角度讲,在审计力量相对固定的情况下,这两者的审计效果是此消彼长的关系,造价审计搞得越多,竣工决算审计力量相应就要缩小。在造价审计相对成熟的情况下,审计应更多地关注竣工决算。这样说当然不是不要造价审计,而是要在关注造价审计的同时,更多地关注竣工决算审计。

    (三)因情制宜实施跟踪审计

    为推进投资审计工作创新,各级审计机关都在积极探索政府投资项目“全过程”跟踪审计的办法。应该说,对政府投资项目采取事前控制、事中监督、事后审计的“全过程”跟踪审计,有利于解决以往政府投资项目审计中事后审计多、效果不明显的问题,真正做到“关口”前移。通过“全过程”跟踪审计,可以及时、有效地监督投资管理、建设管理各环节以及建设资金筹集、使用的真实性、合法性和效益性,更好地防止国有资金流失、损失浪费和舞弊行为发生,促进和改善投资管理。这种方式将审计监督“关口”由事后向事前、事中转移,把节约政府投资和规范项目管理工作做在项目开始之时,贯穿项目建设过程之中,最后再把住决算审计关。从加强管理角度看,“全过程”跟踪审计是一个比较理想的办法,但这种审计方法需要耗费大量的审计资源,尤其是在目前力量配比相对不足的情况下,尚不适合搞更多的跟踪审计项目。因此,对于“全过程”跟踪审计这样一种审计方法,在运用上需要把握好一个“度”的问题。各地应在能力许可范围内,选择一些事关国计民生、当地党委政府和人民群众普遍关心关注的重大项目,实行“全过程”跟踪审计,力争利用有限的审计资源,获得最大限度的审计监督效果。

    (四)因势利导深化组织审计

    宏观服务型政府投资项目绩效审计的基础,在于做精做优做大项目,而不在于项目的多少。由于受国家审计力量和审计人员专业知识技能等因素制约,组织社会中介机构开展政府投资项目审计,成为审计机关的必然选择。而组织审计只要运作得当,往往可以收到良好的效果。如绍兴市计划在今后5年时间里,对越城区10个组团和袍江、镜湖、城东三个开发区城中村改造项目实施审计。今年5月份组织社会中介机构和政府投资项目审计中心共30人左右,先期对越城区金鸡塘等5个组团的城中村改造项目审计,发现了拆迁安置、资金使用、费用支出、工程建设管理、资产处置等六个方面存在的25类问题,审计提出了完善保障出资人权益机制、严肃拆迁政策统一补偿标准、严格成本管理控制费用支出、加强工程建设监督管理、强化资产管理健全处置制度、制订切实有效的偿贷计划等意见建议,市委市政府主要领导为此专题听取了情况汇报。深化组织审计的关键在于规范运作,这些年绍兴市审计局先后研究出台了《组织审计业务招投标办法》、《参与国家建设项目审计的社会中介机构及其人员审计守则》、《建设项目组织社会中介机构审计管理办法》、《组织审计业务质量考核办法》等一系列配套制度和办法,通过《年度组织审计协议书》的形式,从12个方面约定协审单位责任,以制度规范协审单位行为,以业务质量考核强化组织审计质量监控,以全方位、多层次的管理监督促进组织审计规范化。

    (五)因难见巧协调监督关系目前,各地对政府投资项目的监督体系仍比较混乱,审计、财政、发改、建设等职能部门均具有监督权。出于部门利益的考虑,各职能部门往往各行其是,难以形成监督合力。由于监督部门众多,彼此协调不够,容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题,一定程度上弱化了审计的监督力度。为了加强对政府投资项目的监督,必须采取适当方式进一步理顺监督体系,切实协调好审计部门与其他监督部门之间的关系,使各部门之间通力合作,相互支持与配合,形成最大监督合力,有效地促进政府投资项目加强管理,提高财政资金的使用效果,防范重大损失浪费问题发生

结  语

    宏观服务型绩效审计是我省审计系统着眼“免疫系统”功能定位,着力发挥审计建设性作用,在今后一个时期内需要不断探索的重大命题。政府投资项目绩效审计作为其中的一个分项,需要研究和实践的东西还有很多。笔者仅结合绍兴这些年来的投资审计工作实践阐述了一孔之见,目的在于抛砖引玉。

 

 

课题组组长:钱水祥

课题组成员:张仲芦、金利江

 

主要参考文献:

[1]李金华,2001.5,《审计理论研究》,中国时代经济出版社

[2]董大胜,2004.1,《审计技术方法》,中国时代经济出版社

[3] 国家审计署,2008.7,《审计署2008至2012年审计工作发展规划》

[4]王悦,2008.8,“以科学发展观指导审计工作全面发展”[J],《中国审计》

[5]李成姬,2008.7,“审计的新理念、新要求、新重点、新方法” [J],《中国审计》

[6]赵璐,2008.6,“我国开展绩效审计可能的对策”[M].《审计与理财》

[7]张少军,2008.6,“审计监督要服务经济社会有好又快发展”[J],《中国审计》

[8]李峥,2008.2,“建设资金效益审计的思路和方法”[J],《上海审计》

[9]肖震东,2007.10,“效益审计应以结果为导向”[J],《中国审计》

[10]李成荣,2007.10,“加强对政府投资工程项目的管理”[J],《中国审计》

[11]徐美健,2007.9,“工程决算审计应关注的重点”[J],《中国审计》

[12]杜贵军,2007.9,“怎样做好审计评价”[J],《中国审计》

[13]袁明、周明山,2007.8,“投资建设项目审计关注点”[J],《中国审计》

[14]李娟,2007.7,“政府投资效益审计分析与评价”[J],《中国审计》

[15]郭春敖,2006.8,“投资审计上虞模式和诸暨模式的比较与思考”[J],《中国审计》

[16]钱水祥,2006.3,“政府投资项目效益审计评价指标体系的构建与应用”[J],《审计研究》





打印本页 关闭窗口
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统